헌법재판소 2023. 6. 29. 선고 2021헌마570 결정 [교육공무원법 제24조 제3항 제2호 등 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인들은 국립 충북대학교(이하 ‘이 사건 대학’이라 한다)에서 근무하는 직원들이다.

나. 이 사건 대학의 장 임용후보자 선출방식은 다음과 같다.

대학의 장(이하 ‘총장’이라 한다)은 해당 대학의 추천을 받아 교육부장관의 제청으로 대통령이 임용한다(교육공무원법 제24조 제1항). 이에 각 대학에는 총장의 임용추천을 위하여 ‘대학의 장 임용추천위원회’(이하 ‘추천위원회’라 한다)를 둔다(같은 조 제2항). 추천위원회는 해당 대학에서 정하는 바에 따라 추천위원회에서 총장후보자를 선정하거나(같은 조 제3항 제1호), 해당 대학 교원의 합의된 방식과 절차에 따라 선정할 수 있는데(구 교육공무원법 제24조 제3항 제2호), 이 사건 대학은 선거권을 가진 교원, 직원, 학생이 직접·비밀의 선거를 거쳐 총장후보자를 선정한다(충북대학교 총장임용후보자 선정 규정 제3조 제1항 및 제12조).

다. 청구인들은 해당 대학 교원의 합의된 방식과 절차에 따라 총장후보자를 선정할 수 있도록 한 구 교육공무원법 제24조 제3항 제2호, 추천위원회의 구성·운영 등에 필요한 사항을 대통령령에 위임하는 교육공무원법 제24조 제4항 전단, 교원, 직원, 재학생에 해당하는 각 추천위원회 위원의 구성비율의 상한을 10분의 8로 정한 교육공무원임용령 제12조의3 제3항 제1호와 추천위원회의 구성에 관한 ‘충북대학교 총장임용후보자 선정 규정’(이하 연혁과 관계없이 ‘선정규정’이라 한다) 제4조 제2항, 직원선거인의 선거참여비율에 관한 선정규정 제12조 제3항 및 ‘충북대학교 총장임용후보자 선정규정 시행세칙’(이하 연혁과 관계없이 ‘시행세칙’이라 한다) 제7조 제1항이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2021. 5. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 청구인들은 2022. 1. 18. 구 교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정되고, 2021. 9. 24. 법률 제18455호로 개정되기 전의 것) 제24조 제3항 제2호에 대한 심판청구를 취하하였으므로, 이를 심판대상에서 제외한다.

나. 이 사건 심판대상 중 선정규정 제4조 제2항, 제12조 제3항 및 시행세칙 제7조 제1항은 대학의 직원인 청구인들에게 적용되는 부분으로 심판대상을 한정한다.

다. 따라서 이 사건 심판대상은 교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정된 것) 제24조 제4항 전단(이하 ‘이 사건 수권조항’이라 한다), 교육공무원임용령(2016. 7. 26. 대통령령 제27372호로 개정된 것) 제12조의3 제3항 제1호(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다), 추천위원회에 참여하는 직원 위원의 수를 정한 구 ‘충북대학교 총장임용후보자 선정 규정’(2018. 1. 30. 충북대학교학교규정 제1320호로 제정되고, 2022. 8. 31. 충북대학교학교규정 제1533호로 제정되기 전의 것) 제4조 제2항 제2호(이하 ‘이 사건 구성조항’이라 한다), 직원의 선거참여비율 등에 관한 세부사항을 시행세칙으로 정하도록 위임한 같은 선정규정 제12조 제3항 중 ‘직원’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 제2수권조항’이라 한다)과 직원의 선거참여비율을 정한 구 ‘충북대학교 총장임용후보자 선정 규정 시행세칙’(2018. 3. 8. 규칙 제1334호로 제정되고, 2022. 8. 31. 충북대학교학교규정 제1534호로 제정되기 전의 것) 제7조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 시행세칙조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.

교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정된 것) 제24조(대학의 장의 임용) ④ 추천위원회의 구성·운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하되, 위원의 일정 비율 이상은 여성으로 한다. 교육공무원임용령(2016. 7. 26. 대통령령 제27372호로 개정된 것) 제12조의3(대학의 장 임용추천위원회의 구성 및 운영) ③ 추천위원회 위원의 구성비율은 다음 각 호의 기준에 따라야 한다.

1. 제1항 제1호부터 제3호까지의 각 호별 해당 위원 수가 같은 항 제1호부터 제3호까지에 해당하는 위원 수 합계의 10분의 8을 초과하지 아니할 것 구 충북대학교 총장임용후보자 선정 규정(2018. 1. 30. 충북대학교학교규정 제1320호로 제정되고, 2022. 8. 31. 충북대학교학교규정 제1533호로 제정되기 전의 것) 제4조(구성) ② 추천위원회는 다음 각 호의 사람으로 구성하되, 여성위원의 비율을 100분의 20 이상으로 한다.

2. 직원회에서 추천하는 직원 2인 (여성위원 1인 이상 포함)

제12조(선거권) ③ 직원·조교·학생의 참여 비율, 참여 범위, 환산 방법 등에 관한 세부사항은 시행세칙으로 정한다. 구 충북대학교 총장임용후보자 선정 규정 시행세칙(2018. 3. 8. 규칙 제1334호로 제정되고, 2022. 8. 31. 충북대학교학교규정 제1534호로 제정되기 전의 것) 제7조(직원·조교 및 학생 선거인의 투표결과 산정방법) ① 직원·조교 및 학생의 선거 참여 비율은 다음 각 호와 같다.

1. 직원·조교선거인(직원선거인과 조교선거인을 합산한다)의 총 참여 비율 : 교원선거인 수의 100분의 16 [관련조항] 구 교육공무원법(2011. 9. 30. 법률 제11066호로 개정되고, 2021. 9. 24. 법률 제18455호로 개정되기 전의 것) 제24조(대학의 장의 임용) ③ 추천위원회는 해당 대학에서 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나의 방법에 따라 대학의 장 후보자를 선정하여야 한다.

2. 해당 대학 교원의 합의된 방식과 절차에 따른 선정

교육공무원법(2021. 9. 24. 법률 제18455호로 개정된 것) 제24조(대학의 장의 임용) ③ 추천위원회는 해당 대학에서 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나의 방법에 따라 대학의 장 후보자를 선정하여야 한다.

2. 해당 대학 교원, 직원 및 학생의 합의된 방식과 절차에 따른 선정

교육공무원임용령(2016. 7. 26. 대통령령 제27372호로 개정된 것) 제12조의3(대학의 장 임용추천위원회의 구성 및 운영) ⑧ 추천위원회의 운영 등에 필요한 세부사항은 해당 대학의 학칙으로 정한다. 구 충북대학교 총장임용후보자 선정 규정(2018. 1. 30. 충북대학교학교규정 제1320호로 제정되고, 2022. 8. 31. 충북대학교학교규정 제1533호로 제정되기 전의 것) 제4조(구성) ② 추천위원회는 다음 각 호의 사람으로 구성하되, 여성위원의 비율을 100분의 20 이상으로 한다.

1. 교수회에서 추천하는 교원 10인 (여성위원 2인 이상 포함)

3. 총학생회에서 추천하는 재학생 1인

4. 총동문회에서 추천하는 졸업생 1인

5. 이 대학교 교수회가 추천하는 외부인사 1인

충북대학교 총장임용후보자 선정 규정(2022. 8. 31. 충북대학교학교규정 제1533호로 제정된 것) 제4조(구성) ② 추천위원회는 교수회에서 추천하는 교원, 직원회에서 추천하는 직원, 총학생회에서 추천하는 재학생, 총동문회에서 추천하는 졸업생, 이 대학교 교수회가 추천하는 외부인사로 구성한다. 구 충북대학교 총장임용후보자 선정 규정 시행세칙(2018. 3. 8. 규칙 제1334호로 제정되고, 2022. 8. 31. 충북대학교학교규정 제1534호로 제정되기 전의 것) 제7조(직원·조교 및 학생 선거인의 투표결과 산정방법) ① 직원·조교 및 학생의 선거 참여 비율은 다음 각 호와 같다.

2. 학생선거인의 총 참여 비율 : 교원선거인 수의 100분의 3

충북대학교 총장임용후보자 선정 규정 시행세칙(2022. 8. 31. 충북대학교학교규정 제1534호로 제정된 것) 제7조(선거인의 참여비율 등) ① 교원·직원·학생의 선거 참여 비율은 교원·직원·학생대표의 합의에 따라 별도로 정한다.

3. 청구인들의 주장

가. 대학의 직원은 대학의 교원과 마찬가지로 대학의 자율성의 주체가 되므로, 청구인들에게는 대학의 자율성으로부터 도출되는 대학의 자율적 운영에 참여할 권리 내지 총장후보자 선출에 관한 선거권이 인정된다. 그런데 이 사건 수권조항은 법률에서 핵심적으로 규정하고 있어야 할 추천위원회의 구성과 운영 등에 필요한 사항을 구체적인 위임의 범위를 정하지 아니한 채 하위법령에 위임하고 있으므로 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙을 위반하여 청구인들의 기본권을 침해한다. 또한 이 사건 시행령조항, 이 사건 구성조항, 이 사건 제2수권조항 및 이 사건 시행세칙조항은 교원에 비하여 직원의 추천위원회 구성비율과 직원선거인의 선거참여비율을 낮게 정하고 있어서 총장후보자 선거와 관련하여 직원의 의사를 충실히 반영하기 어렵게 하는 등 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 기본권을 침해한다.

나. 이 사건 구성조항은 추천위원회의 구성비율과 관련하여 교원 위원과 직원 위원 사이에 현격한 차이를 둠으로써 교원에 비하여 직원을 합리적 이유 없이 차별취급하고 있으므로 청구인들의 평등권을 침해한다.

4. 이 사건 수권조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 제2수권조항에 대한 판단 법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재 자기의 기본권을 침해받아야 한다. 여기에서 말하는 집행행위에는 입법행위도 포함되므로 법률규정이 행정입법, 자치조례 등의 위임입법 내지 하위규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법률규정의 직접성은 인정되지 않는다(헌재 2016. 5. 26. 2014헌마374; 헌재 2019. 12. 27. 2017헌마1299 참조). 이 사건 수권조항은 추천위원회의 구성·운영 등에 필요한 사항을 대통령령에 정하도록 위임하는 한편, 이 사건 시행령조항은 어느 한 집단이 추천위원회에서 점할 수 있는 최대 구성 비율을 정하고 있음에 불과하므로 청구인들이 주장하는 기본권 제한은 이 사건 수권조항 및 이 사건 시행령조항 그 자체에 의하여 곧바로 발생한다고 볼 수 없다. 또한 이 사건 제2수권조항은 직원선거인의 참여비율 등을 시행세칙으로 정하도록 하여 구체적 집행행위를 예정하고 있으므로, 그 자체로 직접 청구인들의 기본권을 제한한다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 수권조항, 이 사건 시행령조항 및 이 사건 제2수권조항에 대한 심판청구는 모두 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

5. 이 사건 구성조항 및 이 사건 시행세칙조항에 대한 판단

가. 제한되는 기본권

이 사건 구성조항 및 이 사건 시행세칙조항은 같은 대학의 구성원인 교원과 직원을 달리 취급하고 있으므로, 이것이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다. 청구인들은 이 사건 구성조항 및 이 사건 시행세칙조항이 직원의 추천위원회 구성 비율과 선거참여비율을 교원에 비하여 상대적으로 낮게 설정하고 있어서 청구인들의 ‘대학 총장의 선출에 참여할 권리’ 내지 ‘대학의 자율적 운영에 참여할 권리’를 침해한다고 주장한다. 그런데 이러한 주장은 추천위원회의 구성 및 대학구성원 집단별 선거참여비율에 있어 교원과 직원을 달리 취급하고 있다는 주장과 다르지 아니하므로 별도로 판단하지 아니한다.

나. 이 사건 구성조항의 평등권 침해 여부

(1) 헌법재판소 선례

헌법재판소는 2023. 5. 25. 2020헌마1336 결정에서 대학 직원의 총장 추천위원회 구성 비율을 교원보다 낮게 규정한 ‘부경대학교 총장임용후보자 선정 및 추천에 관한 규정’(2020. 2. 26. 규정 제1077호로 전부개정된 것) 제4조 제1항 제2호에 대하여 기각결정을 하였고, 그 요지는 다음과 같다. 『대학의 총장은 대학의 최고의사결정권자로서 교원의 임용이나 학술 연구의 인적·물적 기반 마련, 학술적인 분위기 조성 등 대학의 전반적인 운영이나 발전 방향 등에 매우 큰 영향력을 가지고 있으므로, 대학의 총장후보자를 선출하는 일은 학문의 자유와 매우 밀접한 관련이 있는 사안이다. 그런데 대학의 직원은 교원의 연구 및 교수활동과 학생들의 대학에서의 수학을 행정적으로 지원하기 위한 역할을 담당하고 대학의 본래적 기능인 학문적 활동에 관여하는 것이라고는 할 수 없으므로, 법률을 통하여 대학의 직원에게 대학의 구성원으로서 대학의 자율적 운영에 참여할 권리를 인정하더라도 그 참여 비율이나 참여 가치의 보장은 반드시 교원과 동등하여야 하는 것은 아니며 학문적 활동과의 관련성 정도에 따라 조정될 필요가 있다. 반면 대학의 교원은 진리를 탐구하고, 교육의 현장에서 학생들을 가르치거나 연구의 결과를 전달하여 개개 학생들의 인격신장에 이바지할 뿐만 아니라 문화를 계승·창조하며 국가·사회의 지속적인 발전에 중요한 역할을 수행한다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106 참조). 헌법이 특별히 대학의 자율성을 보장하는 이유는 학문의 자유를 보장하기 위함이므로, 대학의 학문과 연구 활동에서 중요한 역할을 담당하는 교원에게 그와 관련된 영역에서 주도적인 역할을 인정하는 것은 대학의 자율성의 본질에 부합하고 필요하다. 결국 위 조항이 대학 직원의 추천위원회 참여 비율을 교원보다 낮게 정한 데에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로, 위 조항은 평등권을 침해하지 아니한다.』

(2) 선례변경의 필요성 여부

이 사건 구성조항에서는 위 부경대학교 선례의 경우와 달리 대학 총장 추천위원회의 구성에 대학 직원이 2명만 포함되도록 한 것이 문제되고 있으나, 대학 직원의 총장 추천위원회 구성 비율을 교원보다 낮게 정한 것이 문제된다는 점에서는 동일하므로 위 선례에서의 판단은 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이 사건에서 위 선례와 달리 판단할 만한 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 따라서 이 사건 구성조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.

다. 이 사건 시행세칙조항의 평등권 침해 여부

이 사건 시행세칙조항은 직원선거인의 선거참여비율을 교원선거인에 비하여 낮게 정하고 있는바, 직원의 총장 추천위원회 구성 비율을 교원에 비해 낮게 정하고 있는 것이 문제되는 이 사건 구성조항과 쟁점이 동일하므로 위 조항에 대한 판단은 이 사건 시행세칙조항에 대한 판단에서도 그대로 적용될 수 있다. 즉 총장 선출은 학문의 자유와 밀접한 관련이 있는 사항이어서 직원의 총장선거 참여 비율이나 참여 가치의 보장은 반드시 교원과 동등하여야 하는 것은 아니고 학문적 활동의 관련성 정도에 따라 조정될 필요가 있는 점, 대학의 학문과 연구 활동에서 중요한 역할을 담당하는 교원에게 그와 관련된 영역에서 주도적인 역할을 부여하는 것은 대학의 자율성의 본질에 부합하는 점 등을 고려할 때, 이 사건 시행세칙조항이 대학 직원의 선거참여비율을 교원보다 낮게 정한 데에는 합리적인 이유가 있다. 따라서 이 사건 시행세칙조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.

6. 결론

그렇다면 청구인들의 심판청구 중 이 사건 구성조항 및 이 사건 시행세칙조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하고, 나머지 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

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