헌법재판소 2023. 6. 29. 선고 2020헌마356 결정 [공직선거법 제25조 제3항 [별표 1] 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인 송○○는 인천 서구 청라3동에 주민등록을 마친 선거인이고, 청구인 김○○, 김□□은 인천 서구 청라1동에 주민등록을 마친 선거인이다.

나. 청구인들은 2020. 3. 7. 제376회 국회(임시회) 제10차 본회의에서 제21대 국회의원지역선거구(이하 ‘국회의원선거구’라 한다)를 획정하는 공직선거법 일부개정법률안이 의결되자 청라3동을 청라1, 2동과 분리하여 ‘인천광역시 서구을선거구’에 편입시킨 것이 위헌이라고 주장하면서, 2020. 3. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

다. 한편, 청구인들은 위 공직선거법 일부개정법률안이 2020. 3. 11. 법률 제17070호로 공포되자, 2020. 3. 12. 청구취지변경신청서를 제출하여 심판대상을 공포된 공직선거법 제25조 제3항 별표 1 중 ‘인천광역시 서구을선거구’에 청라3동을 편입시킨 부분으로 변경하였다.

2. 심판대상

청구인들은 공직선거법 제25조 제3항 별표 1 중 ‘인천광역시 서구을선거구’ 부분에 대하여만 심판을 구하고 있으나, 청구인 김○○, 김□□은 인천 서구 청라1동에 주민등록을 둔 선거인이고, 청구인들의 주장은 결국 청라 1,2동과 청라3동을 서로 다른 선거구에 편입시킨 것이 위헌이라는 취지이므로, 청라1동이 속한 ‘인천광역시 서구갑선거구’ 부분도 심판대상에 포함시키기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 공직선거법(2020. 3. 11. 법률 제17070호로 개정된 것) 제25조 제3항 별표 1 중 ‘인천광역시 서구갑선거구’ 및 ‘인천광역시 서구을선거구’ 부분(이하 ‘이 사건 선거구구역표’라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

공직선거법(2020. 3. 11. 법률 제17070호로 개정된 것) 제25조(국회의원지역구의 획정) ③ 국회의원지역구의 명칭과 그 구역은 별표 1과 같이 한다. [별표 1] 국회의원지역선거구구역표 (지역구 : 253) ┌──────┬─────────────────┐ │선 거 구 명 │선 거 구 역 │ ├──────┴─────────────────┤ │인천광역시(지역구 : 13) │ ├──────┬─────────────────┤ │서구갑선거구│청라1동, 청라2동, 가정1동, 가정2 │ │ │동, 가정3동, 석남1동, 석남2동, 석 │ │ │남3동, 신현원창동, 가좌1동, 가좌2 │ │ │동, 가좌3동, 가좌4동 │ ├──────┼─────────────────┤ │서구을선거구│검암경서동, 연희동, 청라3동, 검단 │ │ │동, 불로대곡동, 원당동, 당하동, 오│ │ │류왕길동, 마전동 │ └──────┴─────────────────┘

[관련조항] 공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것) 제25조(국회의원지역구의 획정) ① 국회의원지역구는 시ㆍ도의 관할구역 안에서 인구ㆍ행정구역ㆍ지리적 여건ㆍ교통ㆍ생활문화권 등을 고려하여 다음 각 호의 기준에 따라 획정한다.

1. 국회의원지역구 획정의 기준이 되는 인구는 선거일 전 15개월이 속하는 달의 말일 현재「주민등록법」제7조 제1항에 따른 주민등록표에 따라 조사한 인구로 한다.

2. 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 할 수 없다. 다만, 인구범위(인구비례 2:1의 범위를 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 미달하는 자치구ㆍ시ㆍ군으로서 인접한 하나 이상의 자치구ㆍ시ㆍ군의 관할구역 전부를 합하는 방법으로는 그 인구범위를 충족하는 하나의 국회의원지역구를 구성할 수 없는 경우에는 그 인접한 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부를 분할하여 구성할 수 있다.

3. 청구인들의 주장

국회는 선거구를 획정함에 있어 지역공동체가 있는 경우에는 그 지역을 인위적으로 분할하지 않아야 한다. 그런데 이 사건 선거구구역표는 청라3동을 청라1, 2동과 분리하여 생활문화권이 전혀 다른 선거구에 편입시킴으로써 청라국제도시라는 공동체를 인위적으로 분할하였다. 이는 공직선거법의 취지인 지역대표성을 전혀 반영하지 않은 위헌적인 선거구획정으로 청구인들의 선거권과 평등권을 침해한다.

4. 판단

가. 쟁점

청구인들은 이 사건 선거구구역표가 청라국제도시라는 공동체를 분할하여 생활문화권이 전혀 다른 선거구에 나누어 편입시킨 것이 자의적인 선거구획정으로 청구인들의 선거권과 평등권을 침해한다고 주장하므로, 이를 살펴본다.

나. 청구인들의 선거권과 평등권을 침해하는지 여부

(1) 국회의원선거에 있어 지역선거구를 정하는 문제는 기본적으로 입법자의 재량에 맡겨져 있으나, 선거구획정이 헌법적 통제로부터 자유로울 수는 없으며, 특정 지역의 선거인들이 자의적인 선거구획정으로 인하여 정치과정에 참여할 기회를 잃게 되었거나, 그들이 지지하는 후보가 당선될 가능성을 의도적으로 박탈당하고 있음이 입증되어 특정 지역의 선거인들에 대하여 차별하고자 하는 국가권력의 의도와 그 집단에 대한 실질적인 차별효과가 명백히 드러난 경우, 즉 게리맨더링에 해당하는 경우에는, 그 선거구획정은 입법재량의 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다. 그리고 이를 판단함에 있어서는 사회적ㆍ지리적ㆍ역사적ㆍ경제적ㆍ행정적 연관성 및 생활권 등을 고려하여 특단의 불가피한 사정이 없는 한, 인접지역이 1개의 선거구를 구성하였는지 여부가 원칙적인 기준이 된다(헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등 참조).

(2) 인천광역시 서구 청라동은 인천경제자유구역 청라국제도시 내에 있는 지역으로 처음에는 법정동인 경서동, 연희동, 원창동의 각 일부를 포함하는 행정동으로 시작되었다. 그런데 지속적인 인구 유입과 발전으로 2012. 7. 9. 청라1동에서 청라2동이 분동되었고, 2016. 7. 1. 청라2동에서 청라3동이 분동되었으며, 2018. 7. 1. 행정안전부장관의 승인을 받아 법정동으로도 청라동이 신설되었다. 국회의원선거구획정위원회(이하 ‘선거구획정위원회’라 한다)는 제20대 국회의원선거 이후 인천광역시 서구의 인구변화와 청라3동의 분동을 고려하여 제21대 국회의원선거구를 획정하였는데, 선거구 간 인구편차의 허용한계를 헌법재판소가 2014. 10. 30. 2012헌마192등 결정에서 제시한 전국 선거구 평균인구수의 상하 33⅓% 기준에 따라 하한 136,565명, 상한 273,129명으로 정하면서 청라3동을 청라1, 2동과 다른 선거구에 편입시키게 되었다. 그런데 위와 같은 선거구획정안에 대하여 많은 민원이 제기되었고, 국회 또한 다른 선거구에서 발생한 지나친 선거구 변동과 거대 선거구 등을 이유로 선거구획정위원회에 선거구획정안의 재제출을 요구하였는데, 국회는 선거구 변동을 최소화하기 위한 인구기준도 함께 제시하였다. 국회는 전국 선거구 평균인구수의 상하 33⅓% 기준이 아닌, 최대선거구와 최소선거구의 인구비율 2:1을 기준으로 하여 하한 139,000명, 상한 278,000명으로 선거구를 획정하도록 하였다. 이러한 국회의 인구기준에 따르면, ‘인천광역시 서구을선거구’의 경우 청라3동 외에도 가정동을 편입시키는 방안이 가능해지게 되었고, 이로 인해 당시 ‘인천광역시 서구을선거구’에 청라3동을 편입시키자는 민원과 가정동을 편입시키자는 민원이 폭발적으로 제기되기도 하였다. 선거구획정위원회는 이러한 민원을 고려하여 원점에서부터 검토하였으나, 생활권, 도심구조, ‘인천광역시 서구을선거구’와의 교통여건, 선거구 조정 후 인구편차 등을 종합적으로 고려하여 처음과 같이 청라3동을 ‘인천광역시 서구을선거구’에 편입시키는 것으로 결정하였다. 이는 국회에서도 별다른 이의 없이 통과되었다. 따라서 위와 같은 선거구획정 경위와 ‘인천광역시 서구을선거구’에 속한 다른 지역들과의 인접성, 생활환경이나 교통, 교육환경 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 선거구구역표는 선거구 간 인구편차를 줄이기 위하여 청라3동을 청라1, 2동과 다른 선거구에 편입시킨 것으로 합리적인 이유가 있고, 청라3동과 인접한 ‘인천광역시 서구을선거구’에 속한 다른 지역들 사이에는 생활환경이나 교통, 교육환경 등에서 큰 차이가 발견되지 않아 국회가 청라동에 주민등록상 주소지를 두고 있는 선거인들의 정치참여 기회를 박탈하거나 특정 선거인을 차별하고자 하는 의도를 가지고 있었다고 보기 어렵다. 또한 이러한 선거구획정으로 인하여 청라동에 거주하는 선거인들에 대한 실질적인 차별효과가 명백하게 드러났다고 볼 만한 사정도 발견되지 않는다. 따라서 이 사건 선거구구역표가 자의적인 선거구획정으로 청구인들의 선거권과 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.

5. 결론

그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 유남석 이은애 이종석 이영진 문형배 이미선 김형두 정정미