헌법재판소 2021. 6. 22. 선고 2021헌마489 결정 [연계정보 생성행위 위헌확인 등]

1. 사건개요

청구인들은 2020. 6. 내지 9.경 국민연금공단 등으로부터 국민연금 가입내역 안내와 같은 카카오톡 메시지 등을 수신한 후, 어떻게 이러한 일이 가능하게 되었는지 확인하기 위해 국민연금공단과 주식회사 ○○(이하 ‘ ○○’라 한다)에 정보공개청구 내지 개인정보 열람 요구를 하였다. 청구인들은 2021. 2. 초 이들로부터 회신을 받고, 국민연금공단이 본인확인기관에 청구인들의 주민등록번호를 제공하여 연계정보를 받은 후 이를 ○○에 제공하여 청구인들에게 위와 같은 카카오톡 메시지를 보낼 수 있었다는 것을 알게 되었다. 이에 청구인들은 개인식별코드로 기능할 수 있는 연계정보를 대체수단, 즉 이용자의 주민등록번호를 사용하지 아니하고 본인을 확인하는 방법으로 사용하도록 허용하는 것이 위헌이라고 주장하면서, 2021. 4. 30. 방송통신위원회, 한국인터넷진흥원이 본인확인기관으로 하여금 청구인들의 연계정보를 생성·발급·처리하도록 한 행위, □□ 주식회사(이하 ‘ □□’라 한다)가 한 일자 미상의 청구인들 연계정보 생성행위, ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’(이하 ‘정보통신망법’이라 한다) 제23조의2 제2항, 제23조의3 제1항의 ‘대체수단’에 연계정보가 포함된다는 해석의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 청구취지에 정보통신망법 제23조의2 제2항, 제23조의3 제1항과 관련하여 ‘대체수단’에 연계정보가 포함된다고 해석하는 한 헌법에 위반된다고 기재하였으나, 이는 위 조항들에서 대체수단에 대한 별도의 제한 규정을 두지 않아 그 범위가 넓어 연계정보까지 대체수단에 포함되어 위헌이라는 주장으로 위 조항들 중 ‘대체수단’ 부분의 위헌확인을 구하는 것과 다름없다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 방송통신위원회, 한국인터넷진흥원이 본인확인기관으로 하여금 청구인들의 연계정보를 생성·발급·처리하도록 한 행위(이하 ‘이 사건 방송통신위원회 등의 행위’라 한다), □□ 주식회사가 한 일자 미상의 청구인들 연계정보 생성행위(이하 ‘이 사건 □□의 행위’라 한다), ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’(2020. 2. 4. 법률 제16955호로 개정된 것) 제23조의2 제2항 및 ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’(2011. 4. 5. 법률 제10560호로 개정된것) 제23조의3 제1항 중 각 ‘대체수단’ 부분이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(2020. 2. 4. 법률 제16955호로 개정된 것) 제23조의2(주민등록번호의 사용 제한) ② 제1항 제3호에 따라 주민등록번호를 수집·이용할 수 있는 경우에도 이용자의 주민등록번호를 사용하지 아니하고 본인을 확인하는 방법(이하 "대체수단"이라 한다)을 제공하여야 한다. 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(2011. 4. 5. 법률 제10560호로 개정된 것) 제23조의3(본인확인기관의 지정 등) ① 방송통신위원회는 다음 각 호의 사항을 심사하여 대체수단의 개발·제공·관리 업무(이하 "본인확인업무"라 한다)를 안전하고 신뢰성 있게 수행할 능력이 있다고 인정되는 자를 본인확인기관으로 지정할 수 있다.

1. 본인확인업무의 안전성 확보를 위한 물리적·기술적·관리적 조치계획

2. 본인확인업무의 수행을 위한 기술적·재정적 능력

3. 본인확인업무 관련 설비규모의 적정성

3. 판단

가. 이 사건 방송통신위원회 등의 행위에 관한 심판청구

청구인들은 ‘본인확인기관 지정 등에 관한 기준’(2012. 8. 8. 제정 방송통신위원회고시 제2012-48호, 이하 ‘본인확인기관고시’라 한다)을 근거로 하여, 한국인터넷진흥원이 ‘연계정보 생성 모듈’을 제작하였고, 이를 이용하여 본인확인기관이 연계정보를 생성·발급·처리하였으므로, 방송통신위원회 및 한국인터넷진흥원이 본인확인기관으로 하여금 생성·발급·처리하도록 하였다고 주장한다. 그러나 청구인들의 주장 자체에 의하더라도 연계정보를 생성·발급·처리한 주체는 본인확인기관이며, 한국인터넷진흥원이 ‘연계정보 생성 모듈’을 제작하였다고 하더라도, 이를 두고 한국인터넷진흥원이 본인확인기관으로 하여금 연계정보를 생성·발급·처리하게 한 것이라고 볼 수 없다. 또한 본인확인기관은 지정신청기관의 신청에 따라 방송통신위원회가 심사를 거쳐 지정하는 것이나(정보통신망법 제23조의3, 본인확인기관고시 제3조 내지 제11조), 방송통신위원회가 본인확인기관으로 지정한 것만으로 본인확인기관으로 하여금 연계정보를 생성·발급·처리하게 하였다고 볼 수 없다(헌재 2021. 4. 27. 2021헌마297 참조). 결국 청구인들이 주장하는 공권력의 행사가 존재한다고 인정하기 어렵다. 가사 청구인들이 주장하는 공권력 행사가 존재한다 하더라도 이 부분 심판청구는 청구기간을 도과하였다. 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원심판청구는 그 사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있은 날부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌법재판소법 제69조 제1항). 국민연금공단 이사장의 사실조회회신에 의하면, 국민연금공단은 2018. 2. 12. 청구인들의 연계정보를 보유하게 된 사실이 인정되는바, 그 무렵 본인확인기관이 청구인들의 연계정보를 발급하여 제공하였다고 봄이 상당하므로, 청구인들은 2018. 2. 12.경 이 사건 방송통신위원회 등의 행위에 의해 기본권을 침해받게 되었다 할 것이다. 이 부분 심판청구는 그로부터 1년이 경과한 2021. 4. 30. 제기되었으므로 청구기간을 도과하였다.

나. 이 사건 □□의 행위에 관한 심판청구

헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원심판의 대상이 되는 것은 ‘공권력의 행사 또는 불행사’인데, 여기서 ‘공권력’이란 입법권·행정권·사법권을 행사하는 모든 국가기관·공공단체 등의 고권적 작용을 의미한다(헌재 2006. 7. 27. 2005헌마307 참조). 그런데 □□는 사법인인 주식회사로서 공권력 행사의 주체에 해당하지 않으므로, 이 사건 □□의 행위는 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력의 행사라 볼 수 없다. 한편, 청구인들은 □□가 공무수탁사인이라고 주장하나, 정보통신망법이 정보통신서비스 제공자에게 원칙적으로 이용자의 주민등록번호를 수집·이용할 수 없도록 하면서 방송통신위원로 하여금 대체수단을 개발·제공하는 본인확인기관을 지정·관리하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면 대체수단인 연계정보를 생성하는 것 자체를 공무라고 할 수 없고, 달리 연계정보 등의 대체수단을 생성하는 것이 공무라고 볼 만한 사정도 없으므로 청구인들의 위 주장은 이유 없다.

다. 정보통신망법 조항들에 관한 심판청구

법령에 대한 헌법소원은 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484 참조). 한편, 법령조항이 그 자구만 수정되었을 뿐 이전 조항과 비교하여 실질적인 내용에 변화가 없어 청구인이 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 내용에 전혀 영향을주지 않는다면, 법령조항이 일부 개정되었다고 하더라도 청구기간의 기산은 이전의 법령을 기준으로 한다(헌재 2019. 8. 29. 2018헌마608 참조). 정보통신망법 제23조의2 제2항은 2020. 2. 4. 법률 16995호로 개정되었는데, 주민등록번호를 수집·이용할 수 있는 정보통신서비스 제공자에 대하여 규정한 같은 조 제1항 중 제2호가 삭제되면서 제23조의2 제2항에서도 주민등록번호를 수집·이용할 수 있는 경우로 인용하고 있던 같은 조 제1항 제2호가 삭제되었을 뿐이다. 청구인들은 대체수단에 개인식별코드로 기능할 수 있는 연계정보가 포함될 수 있도록 규정한 것이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하고 있는데, 위 개정으로 청구인들이 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 심판대상 부분에는 전혀 변화가 없다. 따라서 청구기간은 개정 전 법률조항, 즉 구 정보통신망법(2012. 2. 17. 법률 제11322호로 개정되고 2020. 2. 4. 법률 제16955호로 개정되기 전의 것) 제23조의2 제2항을 기준으로 하여야 하며, 위 조항은 2012. 8. 18. 시행되었다. 한편, 정보통신망법 제23조의3 제1항은 2011. 7. 6. 시행되었다. 앞서 살핀 바와 같이 본인확인기관이 2018. 2. 12.경 청구인들의 연계정보를 생성하여 제공한 사실이 인정되는바, 그 무렵 청구인들에게 위 조항들에 의한 청구인들이 주장하는 기본권침해 사유가 발생하였다 할 것이므로(헌재 2021. 4. 27. 2021헌마297 참조), 그로부터 1년이 지난 후 제기된 이 부분 심판청구는 청구기간을 도과하였다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.