헌법재판소 2009. 7. 21. 선고 2009헌마388 결정 [공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제23조 제1항 등 위헌확인]

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 국토해양부장관은 2009. 6. 3. ‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’ 제6조에 의해 경기도 하남시 망월동, 풍산동, 선동, 덕풍동 일원 5,466,000㎡(이하 ‘하남미사지구’라 한다)와 서울 서초구 우면동 일원 약 363,000㎡(이하 ‘서울서초지구’라 한다)에 대하여 각 보금자리주택지구로 지정을 하였고, 사업시행자로 대한주택공사를 선정하였다. 청구인들은 위 지구 내에서 개발제한구역으로 지정된 토지 등을 소유하고 있는 자들이다.

(2) 청구인들은 대한주택공사가 하남미사지구에 대하여는 2010. 1.부터, 서울서초지구에 대하여는 2009. 11.경 각 보상을 실시할 예정인데, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙’ 제23조 제1항 및 제2항이 공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가하고, 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가하도록 규정하고 있어, 향후 보상평가가 이루어진다고 하더라도 청구인들은 개발제한구역인 상태로 보상을 받을 수밖에 없는 결과 위 시행규칙 조항들이 청구인들의 재산권, 평등권 등 기본권을 침해한다고 주장하며 2009. 7. 13. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙’(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호로 제정된 것; 이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 제23조 제1항 및 제2항(이하 ‘이 사건 규칙조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 내용은 다음과 같다. □ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제23조 (공법상 제한을 받는 토지의 평가) ① 공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다. 다만, 그 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다. ② 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다.

2. 판단

가. 청구인은 공권력작용과 현재 관련이 있어야 하며 장래 어느 때인가 관련될 수 있을 것이라는 것만으로는 헌법소원을 제기하기에 족하지 않다. 즉, 청구인이 현재 기본권을 침해당한 경우이어야 한다. 다만 기본권침해가 장래에 발생하더라도 그 침해가 틀림없을 것으로 현재 확실히 예측된다면 기본권구제의 실효성을 위하여 침해의 현재성을 인정한다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68 등). 보금자리주택지구로 지정된 토지의 수용 및 보상에 관한 절차에 의하면 ① 보금자리주택지구로 지정되고, 시행자는 주택지구가 지정·고시된 날부터 1년 이내에 지구계획을 수립하여 국토해양부장관에게 승인을 신청하여 승인을 받아야 한다(‘보금자리주택건설 등에 관한 특별법’ 제6조, 제16조, 제17조). ② 지구계획의 승인은 수용의 필요조건이 될 뿐이고, 협의절차(‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제26조), 사업시행자의 재결신청(‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제28조)이 있어야 수용절차에 나아갈 수 있다. 그렇다면, 청구인들 소유의 토지가 보금자리주택지구로 지정되었다고 하여 청구인들이 이 사건 규칙조항들에 의하여 자신들의 기본권을 구체적으로 이미 침해당하였다거나 또는 침해가 확실히 예상된다고 할 수 없어 기본권침해의 현재성이 인정되지 아니한다.

나. 한편, 법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법령 또는 법령조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접·현재·자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하고, 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192 참조). 그런데 청구인들이 주장하는 재산권의 침해 등은 토지수용에 따른 손실보상시 토지평가에 관한 내용을 규정한 이 사건 규칙조항들에 의해 직접 발생하는 것이 아니라 이 사건 규칙조항들을 근거로 하여 이루어지는 토지수용위원회의 수용재결이라는 별도의 구체적인 집행행위에 의하여 비로소 현실적으로 나타나는 것이므로 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니한다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289).

3. 결론

그렇다면 청구인들의 심판청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

2009. 7. 21.

재판장 재판관 목영준 목영준 ────── 재판관 조대현 조대현 ────── 재판관 김희옥 김희옥 ──────

청구인 명단

1. 심○석 외 66명