헌법재판소 2001. 7. 19. 선고 2001헌바6 결정 [지방세법 제234조의15 제2항 제6호중 "대통령령으로 정하는 토지의 가액" 부분 위헌소원]

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1)청구인은 1999년도 귀속 종합토지세 과세기준일인 1999. 6. 1. 현재 서울 강남구 ○○동 158의 20 대 372.4㎡와 같은 동 158의 22 대 486㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있다. (2)서울특별시 강남구청장은 이 사건 토지가 지방세법 제234조의 15 제2항 본문의 종합합산과세 대상토지라고 보고, 지방세법 제234조의16 제1항의 세율을 적용, 세액을 산정하여, 1999. 10. 8. 청구인에게 종합토지세 금 74,812,880원, 도시계획세 금 5,867,770원, 교육세 금 14,962,570원 및 농어촌특별세 금 10,916,820원을 각 부과ㆍ고지하였다. (3)청구인은 위 각 부과처분 중 이 사건 토지들이 분리과세 대상토지에 해당하는 경우에 부과되는 세액인 종합토지세 금 22,576,570원, 교육세 금 4,515,310원, 농어촌특별세 금 3,227,930원을 각 초과하는 부분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(서울행정법원 2000구30338), 그 소송계속 중 위 각 부과처분과 관련되는 지방세법 제234조의15 제2항 제6호 중 ‘대통령령으로 정하는 토지의 가액’ 부분이 헌법에 위반된다면서 위헌심판제청신청을 하였으나 기각되었다(서울행정법원 2000아1128). 이에 청구인은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 2001. 2. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 지방세법 제234조의15 제2항 제6호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 중 ‘대통령령으로 정하는 토지의 가액’ 부분이 헌법에 위반되는지 여부이고, 이 사건 법률조항 및 관련법령의 내용은 다음과 같다. 지방세법 제234조의15(과세표준)①종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준ㆍ별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다. ②종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지중 별도합산 또는 분리과세의 대상이 되는 건축물의 부속토지로서 대통령령이 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액을 합한 금액으로 한다. 다만, 다음 각 호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다. 1.～2. 생략 3.공장용지ㆍ전ㆍ답ㆍ과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지의 가액

4. 생략

5.제112조 제2항의 규정에 의한 골프장(동조동항 본문 후단의 규정을 적용하지 아니한다)용 토지의 가액과 동조동항의 규정에 의한 별장ㆍ고급오락장용 토지로서 대통령령이 정하는 토지의 가액 및 제188조 제1항 제2호 (1)의 규정에 의한 주택의 부속토지로서 대통령령이 정하는 기준면적 을 초과하는 토지의 가액 6.제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액 지방세법시행령(1999. 12. 31. 대통령령 제16673호로 개정되기 전의 것) 제194조의15(분리과세 대상토지)④법 제234조의15 제2항 제6호에서 "대통령령으로 정하는 토지"라 함은 다음 각 호에 정하는 토지(법 제234조의15 제2항 제5호의 규정에 의한 토지를 제외한다)를 말한다.

2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장

이 사건 법률조항을 비롯하여 법 제234조의 15 제2항은 과세요건에 해당하는 분리과세 대상토지를 규정하면서 ‘대통령령이 정하는’이라는 형식을 통하여 그 실질적인 규정을 대통령령에 전부 위임하고 있다. 특히 이 사건 법률조항은 ‘종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지’라고만 규정하고 있어 종합합산과세의 대상에서 제외되는 토지에 관하여 명시적인 기준을 정하지 아니한 채 그 내용을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 종합합산과세의 대상에 해당하는지 여부를 대통령령에 의하여 임의로 규정할 수 있도록 포괄위임한 것으로서 헌법 제38조, 제59조에 규정된 조세법률주의와 헌법 제75조에 규정된 포괄위임금지의 원칙에 위반된다.

나. 법원의 위헌제청신청기각이유

종합토지세는 과다한 토지보유를 억제하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위하여 신설된 정책세제이고, 이 사건 법률조항의 위임에 따라 분리과세대상 토지를 규정하고 있는 지방세법시행령 제194조의15 제4항의 규정내용, 지방세법 제234조의16이 종합토지세의 각 과세표준에 대한 세율을 규정하면서 분리과세표준보다 종합합산과세표준에 대하여 높은 세율을 적용하도록 하고 있는 점 등을 감안하여 보면, 지방세법은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 토지는 원칙적으로 종합합산과세의 대상으로 하되, 예외적으로 이 사건 법률조항을 두어 공익성이 큰 목적에 제공되기 위하여 소유하는 것으로서 보유를 억제할 필요성이 적은 토지 등에 대하여는 분리과세의 대상으로 하겠다는 취지를 규정한 것으로 이해할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항에 의할 때, 대통령령에 위임되는 종합합산과세의 대상에서 제외되는 토지에 대하여 그 종류와 범위의 대강을 예측할 수 있다 할 것이므로, 이를 가리켜 조세법률주의 또는 위임입법의 한계를 벗어났다거나 재산권보장 또는 평등의 원칙에 반한다 할 수 없다.

다. 행정자치부장관의 의견

관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합판단할 때, 이 사건 법률조항은 분리과세 대상토지에 관하여 규정될 내용을 대통령령에 위임하면서 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 가능한 범위 내에서 구체적이고 명확하게 규정함으로써 그 대강을 예측할 수 있고, 또한 이 사건 법률조항은 그 집행을 위한 세부적이고 기술적인 판단기준을 대통령령에 위임한 것에 불과하므로, 이 사건 법률조항은 조세법률주의 또는 위임입법의 한계에 위반되지 아니한다.

3. 판 단

가.헌법재판소는 2001. 2. 22. 선고한 99헌바3등 사건에서 종합토지세 분리과세 대상토지를 대통령령에 위임하고 있는 이 사건 법률조항이 조세법률주의나 포괄위임입법 금지의 원칙에 위배되지 아니한다고 판시하였는바, 그 이유의 요지는 아래 나.와 같다. 나.이 사건 법률조항은 "제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액"을 분리과세표준의 대상으로 삼고 있다. 여기에서 ‘종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것’이라는 부분은 다소 추상적ㆍ포괄적이기는 하다. 그러나 분리과세의 제도적 성격상 분리과세표준에는 매우 다양하고 상이한 요소들이 혼재되어 있어 분리과세 대상토지의 종류나 범위를 적절히 분류할 수 있는 공통적 표지를 발견하기가 어렵고, 또 분리과세의 대상으로 삼을 것인지의 문제는 경제상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련법규의 변경 등에 대응하여 탄력적ㆍ유동적으로 규율할 필요가 크므로 국회제정법률로 개별적ㆍ구체적으로 상세히 규율하는 것은 부적절하다. 이와 같이 다소 포괄적으로 기준을 설정하고서 보다 상세한 사항에 관하여는 대통령령에서 구체적으로 정하도록 위임하지 않을 수 없는 부득이한 사유가 있을 뿐만 아니라, 종합토지세 및 분리과세제도의 취지에 분리과세 대상토지를 예시하고 있는 제3호 내지 제5호 등 관련 법조항을 종합하여 보면, 대통령령에 위임될 분리과세 대상토지의 대강을 전혀 짐작할 수 없는 것도 아니다. 따라서 이 사건 법률조항은 조세법률주의나 포괄위임입법 금지의 원칙에 위반된다고 보기 어렵다. 다.이 사건의 경우에 위 사건에서의 판시와 달리 판단하여야 할 새로운 사정변경이 있다고 볼 수 없으므로 위 판시를 그대로 유지함이 상당하다.

4. 결 론

그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.

재판장,윤영철,한대현,하경철,김영일,권성,김효종,김경일,주심,송인준,주선회