헌법재판소 2016. 6. 30. 선고 2015헌마296 결정 [공무원연금 급여비용 지급 및 책임준비금 적립 부작위 위헌확인]

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판시사항

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판례내용

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청구인: 1. 류○록 2. 안○근 3. 안○모 청구인들 대리인 변호사 이규호, 민현
피청구인: [별지 1] 명단과 같음

주문

청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.

이유

1. 사건개요

가. 청구인 류○록은 1990. 8. 27.부터 ○○군청 체육청소년사업소에서 청소년계장으로 근무하고 있는 공무원이고, 청구인 안○근은 2001. 7. 18.부터 서울특별시 ○○전시관에서 시설관리8급으로 근무하고 있는 공무원이며, 청구인 안○모는 2015. 3. 1.부터 ○○고등학교 행정실에서 지방행정서기보로 근무하고 있는 공무원이다.

나. 청구인들은, 국가 및 지방자치단체(이하 ‘국가 등’이라 한다)가 ① 공무원연금법 제65조 및 제69조의2에 따라 단기급여 및 장기급여에 드는 비용 중 국가 등이 부담하여야 하는 부분을 공무원연금공단에 지급하지 아니하였고, ② 공무원연금법 제69조의2에 따라 예산의 범위 내에서 공무원연금기금에 책임준비금을 적립할 의무를 부담함에도 이를 적립하지 아니함으로써 청구인들의 재산권, 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고 있다고 주장하며, 2015. 3. 25. 위 각 부작위의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 ① 국가 등이 공무원연금공단에 급여비용을 지급하지 아니한 부작위(이하 ‘급여비용 지급부작위’라 한다)와 ② 국가 등이 책임준비금을 적립하지 아니한 부작위(이하 ‘책임준비금 적립부작위’라 하고, ‘급여비용 지급부작위’와 합하여 ‘이 사건 각 부작위’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 주요 관련조항의 내용은 다음과 같고, 나머지 관련조항은 [별지 2]와 같다. [관련조항] 구 공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정되고, 2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되기 전의 것) 제65조(비용부담의 원칙) ① 제42조에 따른 급여 중 퇴직급여 및 유족급여(제56조제1항 제2호ㆍ제3호에 따른 유족연금, 같은 조 제4항에 따른 순직유족연금, 제61조 제1항에 따른 유족보상금 및 제61조 제3항에 따른 순직유족보상금은 제외한다. 이하 이 항에서 같다)에 드는 비용은 공무원과 국가 또는 지방자치단체가 부담한다. 이 경우 퇴직급여 및 유족급여에 드는 비용은 적어도 5년마다 다시 계산하여 재정적 균형이 유지되도록 하여야 한다. 제69조(연금부담금 및 보전금) ① 국가나 지방자치단체가 제65조제1항에 따라 부담하는 부담금(이하 “연금부담금”이라 한다)의 금액은 매 회계연도 대통령령으로 정하는 보수예산의 1,000분의 70에 상당하는 금액으로 한다. 다만, 국가나 지방자치단체는 제42조에 따른 급여 중 퇴직급여 및 유족급여(제56조 제1항 제2호ㆍ제3호에 따른 유족연금, 같은 조 제4항에 따른 순직유족연금, 제61조 제1항에 따른 유족보상금 및 제61조 제3항에 따른 순직유족보상금은 제외한다)에 드는 비용을 기여금, 연금부담금으로 충당할 수 없는 경우에는 그 부족한 금액(이하 “보전금”이라 한다)을 대통령령으로 정하는 바에 따라 부담하여야 한다. 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제69조의2(책임준비금의 적립) 국가와 지방자치단체는 공무원연금재정의 안정을 위하여 예산의 범위에서 책임준비금을 연금기금에 적립하여야 한다.

3. 청구인들의 주장 요지

공무원연금기금은 비용부담의 주체에 따라 분리 운영하여야 하는바, 공무원연금법상 국가 등이 전적으로 비용을 부담하여야 하는 종류의 급여에 관하여는 오로지 국가 등이 납부한 부담금으로만 급여비용을 충당하여야 하고 청구인들이 납부한 기여금으로 충당하여서는 안 된다. 그럼에도 불구하고 국가 등은 자신들이 부담하여야 하는, 1985년부터 1991년까지의 퇴직급여 가산금 및 유족급여 가산금 5,965억 원, 1992년부터 1995년까지의 퇴직수당 6,144억 원, 1983년부터 1995년까지 사망조위금 및 재해부조금 2,316억 원, 공무원들의 군복무기간 동안의 소급부담금 5조 3,814억 원(2013년 말 가치)을 납부하지 않고 공무원연금기금에서 사용하였다. 또한 국가 등은 공무원연금법 제69조의2에 따라 책임준비금을 적립할 의무가 있음에도 예산에 반영하지 아니하였다는 이유로 적립하지 않고 있다. 이러한 부작위로 인하여 공무원연금기금이 고갈되고 청구인들의 연금지급액과 기여금 부분이 감소하게 되었으므로 청구인들의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다.

4. 판단

가. 공무원연금재정의 구성과 운영

(1) 연금재정의 구성

우리나라 공무원연금의 비용은 공무원과 국가 등이 공동으로 부담하고 있으며, 급여별로 비용부담의 주체가 다르다. 소득보장적 성격의 퇴직급여 및 유족급여(장해유족연금, 순직유족연금, 유족보상금, 순직유족보상금은 제외)에 소요되는 비용은 공무원이 매월 보수에서 납부하는 기여금과 국가 등의 부담금으로 충원되고(공무원연금법 제65조 제1항, 제66조 제1항, 제67조, 제69조 제1항), 나머지 급여에 소요되는 비용(재해보상급여 및 퇴직수당, 재해부조금 및 사망조위금에 소용되는 비용)은 국가 등이 전액을 매년 부담하며(공무원연금법 제65조 제2항, 제3항), 위 퇴직급여 및 유족급여에 드는 비용을 기여금, 부담금으로 충당할 수 없는 경우에는 그 부족한 금액(보전금)을 국가 등이 부담한다(공무원연금법 제69조 제1항). 보전금 제도는, 1997년 경제 위기 여파로 공무원의 대량 퇴직이 발생하여 적립금, 결산상 잉여금, 기금 운용 수익금으로 조성된 공무원연금급여의 재원인 공무원연금기금(이하 ‘기금’이라 한다)만으로는 그 지출을 충당할 수 없게 되자, 이러한 재정위기를 극복하기 위하여 2000. 12. 30. 법률 제6328호로 도입되었다.

(2) 연금재정의 운영방식

연금재정의 운영방식에는 적립방식과 부과방식이 있다. ① 적립방식은 장래에 소요될 급여비용의 부담액을 가입기간 동안의 평준화된 보험료로 적립하게 하는 재정방식으로, 가입자의 미래연금비용, 퇴직률, 사망률 및 시장이자율 등을 고려하여 결정된 보험료를 미리 적립해 나가는 방식이다. 장래의 전체 연금 가입자에게 지불해야 할 연금급여액의 현가, 즉 연금채무액을 적립기금으로 보유하는 특징이 있다. ② 부과방식은 매년 연금급여에 소요되는 비용을 사전 적립 없이 당해 연도에 조달하는 재정방식으로, 적립금을 보유하지 않으며 보유하더라도 급여의 일시적 과다지출에 대비한 위험준비금 정도를 보유하는 재정방식이다. 우리나라 공무원연금제도의 재정방식은 적립방식에 기초해 설계되었으나, 2001년 보전금 제도가 도입된 이후부터는 사실상 급여부족분 전액을 사용자(국가 등)가 보전하는 부과방식 형태로 전환되었다.

(3) 책임준비금 제도의 도입과 연금재정 운영방식과의 관계

공무원연금법 제69조의2는 국가 등으로 하여금 ‘예산의 범위에서’ 책임준비금을 적립하도록 규정하고 있다. 위 조항은 2001년 보전금 제도와 함께 신설되었는바, 당시 제출된 입법안에서는 국가 등이 ‘매 회계연도 보수예산의 4%’라는 고정비율을 책임준비금으로 적립하도록 설계하고 있었으나, 최종적으로는 구체적인 적립 수치를 명시하지 않고 ‘예산의 범위에서’ 적립하는 것으로 수정되어 통과되었다. 책임준비금은 장래에 지급해야 할 연금지급액을 사전 적립을 통해 보유하는 기금으로서, 가입기간 동안 적립된 기금에서 연금채무액을 충당하는 ‘적립방식’에서 중요한 의미를 가진다. 그러나 ‘부과방식’은 연금수지 부족분이 발생할 경우 국가 등이 이를 부담하게 되므로 연금지급의 준비금으로서의 책임준비금을 적립할 필요성이 적다.

나. 행정부작위에 대한 헌법소원

행정권력의 부작위에 대한 헌법소원은, 공권력의 주체에게 헌법에서 유래하는 작위의무가 특별히 구체적으로 규정되어 있음에도 불구하고 공권력의 주체가 그 의무를 해태하는 경우에 허용된다. 이 때 ‘헌법에서 유래하는 작위의무가 특별히 구체적으로 규정’되어 있다 함은 헌법상 명문으로 공권력 주체의 작위의무가 규정되어 있는 경우, 헌법의 해석상 공권력 주체의 작위의무가 도출되는 경우, 공권력 주체의 작위의무가 법령에 구체적으로 규정되어 있는 경우 등을 포괄한다(헌재 2004. 10. 28. 2003헌마898; 헌재 2011. 12. 29. 2009헌마621 참조). 그런데 공무원연금법상 각종 급여는 헌법에서 곧바로 도출될 수 있는 권리가 아니라 이에 관한 구체적인 입법을 필요로 한다는 점에서 이 사건에서는 당시 시행되던 공무원연금법 조항들이 각종 급여에 소요되는 재원과 관련하여 국가 등에게 청구인들 주장의 작위의무를 부과하고 있는지를 살펴볼 필요가 있다.

다. 급여비용 지급부작위에 대한 판단

(1) 문제제기

청구인들은 국가 등이 ① 1985년부터 1991년까지의 퇴직급여 가산금 및 유족급여 가산금, ② 1992년부터 1995년까지의 퇴직수당, ③ 1983년부터 1995년까지 사망조위금 및 재해부조금, ④ 공무원들의 군복무기간 동안의 소급부담금을 공단에 지급하지 아니한 부작위를 특별히 문제삼고 있다. 위와 같은 주장과 관련하여 국가 등에게 작위의무가 있는지를 본다.

(2) 퇴직급여 가산금ㆍ유족급여 가산금, 퇴직수당 미납 부분(①, ②)

퇴직급여 가산금ㆍ유족급여 가산금은 1984년 공무원연금법 개정으로 신설되었으나 동 급여에 대한 국가 등의 비용 부담규정이 명문화된 것은 위 각 가산금의 명칭이 퇴직수당으로 변경된 1991년 법 개정 이후부터이다(구 공무원연금법 제65조 제3항 본문). 다만 1991년 개정법에서도 대통령령이 정하는 바에 의하여 기금에서 퇴직수당의 지급에 소요되는 비용의 일부를 부담할 수 있도록 하였고(같은 항 단서), 그 금액은 종전 규정에 의한 퇴직급여 가산금ㆍ유족급여 가산금의 지급에 소요된 금액으로 하고 있었다(구 공무원연금법 시행령 제66조의2 제2항). 이와 같은 국가 등과 기금의 공동 부담에 관한 조항은 1995년 법 개정으로 삭제되었다. 위 내용을 종합하면, ① 1991년 전까지 공무원연금법령은 국가 등이 퇴직급여 가산금ㆍ유족급여 가산금에 대한 비용을 부담할 의무를 규정하고 있지 않았으므로 1985년부터 1991년까지의 퇴직급여 가산금ㆍ유족급여 가산금에 대한 국가 등의 비용지급 의무는 존재하지 않아 법령상 작위의무가 인정된다고 볼 수 없고, ② 1992년부터 1995년까지의 퇴직수당 급여비용에 대해서는, 국가 등에게 이를 부담할 법령상 의무가 있었으나, 이는 기금과 공동으로 부담할 의무였으므로 기금에서 이를 부담한 이상 위 작위의무를 게을리 하였다고 보기 어렵다.

(3) 사망조위금, 재해부조금, 군복무 산입기간 소급부담금 미납 부분(③, ④) 공무원연금법상 재해부조금(1983년)과 사망조위금(1985년)이 신설된 당시에는 위 급여 등에 관한 국가 등의 비용 부담 규정이 없었고, 재해부조금과 사망조위금 중 공무상의 질병ㆍ부상ㆍ폐질 또는 사망에 대한 급여에 소요되는 비용에 대하여만 국가 등이 부담하도록 규정하고 있었다(1982년부터 1995년 법 개정 전까지). 재해부조금 및 사망조위금에 소용되는 비용을 모두 국가 등의 부담으로 확대하여 명문화한 것은 1995년의 법 개정 이후이다(구 공무원연금법 제65조 제2항). 또한 1982년 법 개정으로 군복무기간이 재직기간에 산입된 공무원은 산입기간에 대한 소급기여금을 납부하도록 규정하였으나, 위 기여금에 상응하는 국가 등의 소급부담금 납부 의무에 대하여는 지금까지 특별히 규정된 바 없다. 그렇다면, 1983년부터 1995년까지의 사망조위금 및 재해부조금 미납 부분과 군복무 산입기간 소급부담금 부분에 관하여 법령상 국가 등에게 위 각 비용을 부담할 작위의무가 인정된다고 보기 어렵다.

(4) 소결

이상에서 본 바와 같이, 구 공무원연금법상 국가 등에게 급여비용 지급과 관련한 작위의무가 인정된다거나 국가 등이 이러한 작위의무를 게을리 한 사실이 있다고 보기 어려우므로, 급여비용 지급부작위 부분은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사라고 볼 수 없다.

라. 책임준비금 적립부작위에 대한 판단

청구인들은 또한 국가 등이 공무원연금법 제69조의2에 따라 책임준비금을 적립할 의무가 있음에도 이를 예산에 반영하지 아니한 부작위를 다툰다. 그런데 공무원연금법 제69조의2는 ‘국가 등은 공무원연금재정의 안정을 위하여 예산의 범위에서 책임준비금을 연금기금에 적립하여야 한다’고 규정하여 부담금이나 보전금과는 달리 ‘예산의 범위’에서라는 조건을 명시하고 있다. 살피건대, 위 조항은 책임준비금을 ‘예산의 범위에서’ 적립하도록 규정하여 사실상 국가 등에게 책임준비금 적립 여부 및 적립 비율에 대한 재량을 부여하고 있다. 또한 우리나라의 공무원연금 재정방식은 2001년 보전금 제도 도입 이후 적립방식이 아니라 국가 등이 매년도 수지 부족분을 전액 충당하는 부과방식에 따르고 있는바, 책임준비금이 단기간의 급여지출에 필요한 급여준비금을 적립하는 보충적 기능을 수행하는 데 그치므로 그 적립 필요성이 크다고 볼 수 없다. 따라서 청구인들 주장처럼 국가 등이 반드시 책임준비금을 고려하여 예산을 편성하여야 한다거나, 예산의 일부를 반드시 책임준비금으로 적립해야 한다고 볼 수 없다. 그렇다면 책임준비금 적립부작위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사라고 볼 수 없다.

5. 결론

이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

별지 1

피청구인 명단

1. 대한민국

2. 서울특별시

3. 인천광역시

4. 부산광역시

5. 대구광역시

6. 대전광역시

7. 울산광역시

8. 광주광역시

9. 경기도

10. 강원도

11. 충청북도

12. 충청남도

13. 전라남도

14. 전라북도

15. 경상북도

16. 경상남도

17. 제주특별자치도

별지 2

인용 조문

공무원연금법 제65조 · 제66조 · 제67조 · 제69조 · 제69조의2

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