헌법재판소 2015. 3. 24. 선고 2015헌바93 결정 [도시 및 주거환경정비법 제16조 제2항 등 위헌소원]

1. 사건의 개요

가. 서울특별시 서대문구청장은 2008. 1. 5. 서울 서대문구 ○○동 ○○ 일대를 사업구역으로 하는 재건축정비사업조합 설립추진위원회의 승인처분을 하였고, 서울특별시장은 2009. 5. 21. 서울 서대문구 ○○동 □□일대 ○○㎡를 정비구역으로 지정하였다. 위 설립추진위원회는 2010. 5. 31. 정비구역 내 토지 또는 건축물 소유자들의 재건축조합 설립동의서 등을 첨부하여 서대문구청장에게 재건축조합 설립인가 신청을 하였으며, 서대문구청장은 2010. 6. 4. 재건축조합의 설립을 인가하였다(이하 ‘이 사건 설립인가’라 한다).

나. 청구인(선정당사자) 유○상 외 4인은 동의서에 표시된 비용분담이 구체적이지 않아 동의서의 효력이 없다는 등의 주장을 하며 2010. 6. 18. 서울행정법원에 조합설립인가의 무효확인 또는 취소를 구하는 소송을 제기하고 청구인(선정당사자) 백○현, 청구인 이○운, 김○상은 원고 측에 보조참가를 하였는데, 1심에서는 법정동의율에 미달하는 중대한 하자가 있다는 이유로 원고 승소판결을 받고(2010구합25749), 서울고등법원에서도 같은 하자를 이유로 이 사건 설립인가를 취소한다는 판결을 받았다(2011누28006). 그러나 대법원은 2014. 3. 13. 조합설립인가신청 전에 이루어진 9인의 동의철회가 유효하지 않으므로 이들을 동의자 수에서 제외한 원심의 판단이 잘못되었다며 파기환송하였으며(2012두14095), 파기환송심인 서울고등법원은 원고 패소판결을 선고하였다(2014누3589). 이에 청구인(선정당사자) 유○상, 백○현, 청구인 이○운, 김○상(이하 ‘청구인들’이라 한다)은 대법원에 상고한 다음, 2014. 12. 23. 주택재건축조합의 설립인가를 위해 필요한 토지소유자 등의 동의요건에 대해 정하고 있는 도시정비법 제16조 제2항 및 제3항이 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2015. 1. 29. 기각되었으며(대법원 2014아198), 같은 날 심리불속행으로 상고도 기각되었다(대법원 2014두13416).

다. 이에 청구인들은 2015. 3. 6. 위 법률조항들이 명확성 원칙 등에 위반된다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제16조 제2항, ‘도시 및 주거환경정비법’(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정된 것) 제16조 제3항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 위헌인지 여부이며, 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제16조(조합의 설립인가 등) ② 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 집합건물의소유및관리에관한법률 제47조제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 주택단지안의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 3분의 2 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외한다)와 주택단지안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상의 토지소유자의 동의를 얻어 정관 및 국토해양부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 제1항 단서의 규정에 의한 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의 없이 시장ㆍ군수에게 신고하고 변경할 수 있다. 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정된 것) 제16조(조합의 설립인가 등) ③ 제2항의 규정에 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다.

[관련조항] 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제16조(조합의 설립인가 등) ⑤ 제1항부터 제3항까지에 따른 토지등소유자에 대한 동의의 대상 및 절차, 조합 설립신청 및 인가절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ 시행령(2008. 12. 17. 대통령령 제21171호로 개정되고 2012. 7. 31. 대통령령 제24007호로 개정되기 전의 것) 제26조(조합설립인가신청의 방법 등) ① 법 제16조제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 토지등소유자의 동의는 국토해양부령으로 정하는 동의서에 동의를 받는 방법에 따른다. ② 제1항에 따른 동의서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 건설되는 건축물의 설계의 개요

2. 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액

3. 제2호에 따른 비용의 분담기준

4. 사업 완료 후 소유권의 귀속에 관한 사항

5. 조합정관

3. 청구인들의 주장 요지

가. 재건축조합설립에 동의할지 여부를 결정하기 위해서는 재건축사업의 사업성 을 판단할 수 있는 정보가 토지등소유자에게 제공되어야 함에도, ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다)은 이에 대해 직접 정하지 않고 포괄적으로 위임하고 있으므로 포괄위임입법금지원칙 및 법률유보원칙에 위배된다.

나. 도시정비법 시행령 제26조 제2항에서 동의서에 포함되어야 할 사항을 정하고 있지만, ‘비용의 분담기준’과 같이 불명확하게 규정하고 있어 자의적인 해석이 이루어짐에 따라 실제로는 산출방식 또는 공식만을 기재하여 통보할 뿐 충분한 정보제공이 이루어지지 않는 것이 현실이므로 토지등소유자의 알권리와 자기결정권, 재산권 등이 침해되고 있다.

4. 적법요건에 관한 판단

가. 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판청구를 하려면 같은 법 제71조 제2항, 제43조 제4호에 따라 헌법소원심판 청구서에 “심판대상법률이 위헌이라고 해석되는 이유”를 구체적으로 적시해야 하며, 이러한 이유를 기재하지 아니한 심판청구는 부적법하다(헌재 2003. 12. 30. 2003헌바100 참조).

나. 청구인들은 도시정비법이 조합설립에 대한 동의과정에서 토지등소유자에게 어떤 정보들이 제공되어야 하는지에 대해 직접 정하지 아니하고 하위법령에 포괄적으로 위임한 것이 위헌이라고 주장한다. 그런데 청구인들이 심판대상으로 청구한 이 사건 법률조항들은 조합설립을 위해서는 일정 비율 이상 토지등소유자의 동의를 얻어 인가를 받아야 한다고 규정한 조항일 뿐이고, 조합설립인가를 위한 동의의 대상, 절차, 조합 설립신청 및 인가절차 등에 관하여는 도시정비법 제16조 제5항이 대통령령에 위임하고 있다. 따라서 청구인들이 주장하는 포괄위임입법금지원칙이나 법률유보원칙 위반이 문제될 수 있는 조항은 도시정비법 제16조 제5항이지, 이 사건 법률 조항들이라고 할 수 없다. 그리고 도시정비법 제16조 제5항은 청구인들이 심판대상으로 청구하지 않았고, 법원에 위헌제청신청을 한 바도 없으며, 그에 대한 법원의 위헌제청기각결정이 있었거나 법원이 실질적으로 그 위헌여부를 판단한 바도 없으므로, 도시정비법 제16조 제5항을 심판대상으로 확장하거나 변경할 수도 없다.

다. 청구인들은 조합설립을 위한 동의서에 포함되어야 할 사항을 규정하고 있는 도시정비법 시행령 제26조 제2항 각호, 특히 제3호의 ‘비용의 분담기준’이 불명확하고, 그에 따라 재건축 현장이나 법원에서도 이를 자의적으로 해석하고 있다고 주장한다. 그러나 위 시행령 조항은 청구인들이 심판대상으로 주장하거나 법원이 그에 대해 위헌제청신청을 기각한 바도 없으며, 법률의 위헌 여부의 심판을 구하는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원의 심판대상이 될 수도 없다.

라. 결국 청구인들은 심판대상이 아닌 도시정비법 제16조 제5항 또는 도시정비법 시행령 제26조 제2항에 대해서만 그 위헌성을 주장하고 있을 뿐, 심판대상인 이 사건 법률조항들에 대해서는 그 고유한 위헌성을 구체적으로 주장하고 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 헌법소원심판청구는 부적법하다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 의하여 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.