서울고등법원 2001. 2. 2. 선고 99누12368 판결 [취득세등부과처분취소]

1. 처분의 경위

갑 제1, 2호증, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증, 갑 제5호증의 1, 2, 갑 제6호증의 1 내지 3, 갑 제7호증, 갑 제8호증의 1 내지 4, 을 제6호증의 1 내지 6, 을 제7, 8호증의 각 1, 2, 을 제9호증의 1 내지 3의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있고 반증없다.

가. 원고(변경 전 상호 :조영물산주식회사)는 1996. 12. 20. 대중골프장을 건설하기 위하여소외 이제민으로부터 고양시 덕양구벽제동 산 2-1임야 399,928㎡, 같은 동 산 2-10 임야 2,395㎡, 같은 동 산 2-11 임야 565㎡, 같은 동 산 2-12 임야 54㎡(이하 이 사건 토지라고 한다)를 증여받아 1996. 12. 26. 이 사건 토지에 관하여 원고 명의로 소유권이전등기를 마쳤다.

나. 피고는, 원고가 이 사건 토지를 취득한 날로부터 1년 이내에 정당한 사유없이 원고의 고유업무에 직접 사용하지 아니하였으므로 이 사건 토지가구 지방세법(1998. 12. 31. 법률 제5615호로 개정되기 전의 것, 이하 구 지방세법이라 한다) 제112조 제2항,같은법시행령(1998. 12. 31. 대통령령 제15982호로 개정되기 전의 것, 이하 구지방세법시행령이라 한다) 제84조의 4 제1항 제1호소정의 법인의 비업무용 토지에 해당한다고 보아, 1998. 5. 12.구 지방세법 제112조 제2항소정의 중과세율을 적용하여 산출한 세액에서 원고가 이미 납부한 세액을 공제한 취득세 금 159,258,960원 및 농어촌특별세 금 14,598,730원(가산세 포함)을 부과고지하는 이 사건 처분을 하였다.

2. 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

피고는 위 처분사유와 관계법령의 규정을 들어 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는, 이 사건 토지의 취득 당시 이 사건 토지의 국토이용관리법상의 용도지역은 농림지역 또는 준농림지역으로서 관계법령에 따라 일정 행위가 제한될 뿐, 건축 또는 사용 자체가 금지된 것은 아니었고, 원고가 이 사건 토지의 취득 이전부터 이 사건 토지 위에 대중골프장을 건설하기 관계기관과의 협의를 진행하고 국토이용계획변경신청을 하는 등 진지한 노력을 다하였으나, 고양시장 등 행정기관이 도시기본계획변경 또는 그에 따른 도시계획 입안 중이라는 이유로 원고의 국토이용계획변경신청을 허가하지 아니하여 대중골프장 건설에 착수하지 못한 것인바, 원고가 취득 후 1년 이내에 이 사건 토지를 고유업무에 사용하지 못한 것은 위와 같은 외부적인 장애사유로 인한 것으로서 정당한 사유가 있으므로, 이 사건 토지는 법인의 비업무용 토지에 해당하지 아니한다고 주장한다.

나. 관계법령

구 지방세법

제112조[세율】①취득세의 표준세율은 취득물건의 가액 또는 연부금액의 1,000분의 20으로 한다.

② 대통령령으로 정하는 별장, 골프장, 고급주택, 고급오락장, 법인의 비업무용 토지, 고급선박을 취득할 경우의 취득세율은 제1항의 세율의 100분의 750으로 한다(이하 생략).

구 지방세법시행령

제84조의4[법인의 비업무용 토지의 범위】①법 제112조 제2항의 규정에 의한 법인의 비업무용 토지는 다음 각호의 1에 해당하는 토지를 말한다.

1. 법인이 토지를 취득한 날부터 1년(다음 각목에 정하는 토지는 당해 각목에서 정하는 기간)내에 정당한 사유없이 당해 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 토지. 이 경우 건축공사 중에는 고유업무에 직접 사용하지 못한 정당한 사유가 있는 것으로 보되, 건축공사중이라 하더라도 정당한 사유없이 건축공사를 중단한 기간을 합한 기간이 1년을 초과하는 경우에는 그러하지 아니하다.

다. 인정사실

앞에서 채택한 증거들 및 갑 제9, 10, 11호증의 각 1, 2, 갑 제12호증의 1 내지 34, 갑 제13호증의 1 내지 13, 갑 제14호증의 1 내지 14, 갑 제15호증의 1 내지 44, 갑 제16호증, 갑 제17호증의 1 내지 7, 갑 제18호증의 1, 2, 갑 제19호증의 1 내지 4, 갑 제20호증, 갑 제21호증의 1 내지 25, 을 제1호증의 1, 2, 을 제2호증의 1 내지 3, 을 제3, 4호증의 각 1, 2, 을 제5호증의 1 내지 4, 을 제10호증의 1 내지 3, 을 제11호증, 을 제12호증의 1 내지 3, 을 제13, 14호증의 각 기재와 원심 증인한영철의 일부 증언 및 원심 법원의 건설교통부장관, 고양시장에 대한 각 사실조회결과에 변론의 전취지를 종합하면, 다음 사실을 인정할 수 있고 이에 어긋나는 위 증인한영철의 일부 증언은 믿지 아니하고 반증없다.

(1) 원고는 스포츠레저산업 및 대중골프장업 등을 목적사업으로 하는 영리법인으로서 1990년경부터 올림픽골프장을 운영하여 오고 있다.

(2)조영관광개발주식회사의 골프장 건설사업 추진 경과

(가) 원고의 계열회사인소외 조영관광개발 주식회사(이하 조영관광이라고 한다)는 1988년 이후 원고 및조영관광의 당시 대표이사로서 이 사건 토지의 소유자이던이제민으로부터 이 사건 토지에 대한 사용승낙을 받아 그 위에 9홀 규모의 대중골프장을 건설하기로 하였다.

(나) 그런데 당시 이 사건 토지는 구 국토이용관리법(1993. 8. 5. 법률 제4572호로 개정되기 전의 것)상 산림보전지역으로 지정되어 있어위 법 제15조 제3항,제4항에 의하여 골프장 건설이 불가능하였으므로 조영관광은 이 사건 토지를 개발촉진지역으로 변경하기 위한 국토이용계획변경신청을 추진하기로 하였다.

(다)조영관광은 1988. 12. 19. 인근 군부대인육군 제5181부대장으로부터 골프장 내에 철주 등 장애물과 경비초소 등의 시설물을 설치할 것을 조건으로 하여 골프장 건설에 대한 동의를 받았으며, 경기도지사는조영관광의 요청에 따라 산림청장, 환경처장관 등과 골프장 건설을 위하여 국토이용계획변경 협의를 진행하였다.

(라)조영관광은 위와 같이 관계기관과의 협의를 추진하는 한편 1992. 6. 9. 고양시장에게 정식으로 구 국토이용관리법상 산림보전지역인 이 사건 토지를 골프장건설이 가능하도록 개발촉진지역으로 변경하여 주도록 국토이용계획변경신청을 하였다.

(마) 산림청장 및 환경처장관과의 협의 및 재협의 결과, 산림청장은 1991. 10. 18. 산림훼손을 최소화하고, 급경사지 및 농경지와 연접된 지역을 최대한 존치하며, 산사태 등의 방지시설을 설치할 것 등의 의견을 제시하였고, 환경처장관은 당초 자연환경의 훼손과 주민들의 민원이 야기될 우려가 있어 골프장 건설이 바람직하지 않다는 의견을 제시하였다가, 1992. 8. 19. 골프장 건설은 바람지하지 아니하나, 기존산림을 최대한 보전하며, 골프장의 규모를 축소할 것 등이 검토되어야 한다는 의견을 제시하자, 고양시장은 1992. 9. 22. 경기도지사의 지시에 따라조영관광에게 위 협의 결과를 통보하면서 그에 대한 검토의견과 인근 주민 및 이해관계인이 골프장건설에 동의하고 있는지 여부 등을 보완할 것을 요구하였고,조영관광은 1992. 10. 14. 관할 군부대장인제72사단장과 군사시설협의를 하여 훼손되는 군부대시설 등을조영관광이 대신 설치하여 줄 것 등을 조건으로 하여 동의를 받아 이를 고양시장에게 제출하였을 뿐, 관할관청에서 보완요구한 주민동의서는 제출하지 아니하였다.

(바) 그 후조영관광의 골프장 설계 일부 변경으로 군부대 전용 작전도로가 골프장 진입로로 예정되었고 위 작전도로의 사용이 불가능하다는육군 제5181부대장과의 재협의결과에 따라조영관광은 골프장 진입로의 위치를 변경하는 설계변경을 하여 1992. 11. 2. 그 설계내용을 고양시장에게 제출하였으며, 위 부대장은 1992. 11. 9. 이에 동의하였고, 고양시장은 1992. 11. 14. 경기도지사에게 위와 같은 보완내용을 첨부하여 이 사건 골프장 계획은 골프인구의 대중화와 입지적 여건을 최대한 활용하되 산림 및 자연환경 훼손을 최소화하는 범위에서 토지이용계획을 재구성하였고 주민들의 반대의견은 사업 시행 중 또는 완료 후 충분히 조치할 수 있다는 의견을 제출하였다.

(사) 그런데 골프장 부지 인근 주민들이 1993. 3.경 고양시장에게 골프장건설에 반대하는 민원을 제기함에 따라 고양시장은조영관광에게 주민동의서를 제출할 것을 요구하였으나,조영관광은 같은 해 4. 고양시장에게 주민들과 협의를 진행하면서 골프장건설사업승인 신청시 주민동의서를 제출하겠다고 통보하였으며, 고양시장이 1993. 5. 13.과 같은 해 7. 7. 다시조영관광에게 주민동의서 등을 1993. 7. 15.까지 제출할 것을 촉구하였으나조영관광은 응하지 아니하였고, 고양시장이 같은 해 9. 23. 상부기관으로부터 국토이용계획 입안에 필요한 주민동의서 미제출로 서류가 반려되었다면서 주민동의서의 보완을 다시 촉구하였다.

(아)조영관광이 계속하여 보완요구에 불응하던 중 1993. 8. 5. 법률 제4572호로 국토이용관리법이 전면개정되어 구 국토이용관리법상 도시지역, 취락지역, 경지지역, 산림보전지역, 개발촉진지역 등으로 구분되던 용도지역이 도시지역, 준도시지역, 농림지역, 준농림지역, 자연환경보전지역으로 변경되어 규정되었고, 따라서 이 사건 토지에 관한 국토이용관리법상의 용도지역도 개정법에 따라 다시 정하여야 되었다. 고양시장은 1994. 3. 18. 주민동의서를 제출하도록 촉구하였음에도조영관광이 이를 제출하지 아니하였고, 위와 같이 국토이용관리법이 개정되어 이 사건 토지에 관하여 개정된 국토이용관리법상의 용도지역으로 변경하여 다시 입안하여야 한다는 이유로(조영관광이 변경신청한 개발촉진지역은 개정법에는 없는 것이다)조영관광의 국토이용계획변경신청서를 반려하였다. 그 후 개정된 국토이용관리법에 의하여 이 사건 토지의 용도지역은 농림지역 및 준농림지역으로 지정되었다.

(자) 위와 같이 골프장 건설을 위한 이 사건 토지의 국토이용계획변경신청이 반려되었는데도조영관광은육군 제7837부대,벽제지구대등과의 사이에 골프장 건설에 장애가 되는 고양시벽제동 산 2의 10지상 시설물 등을 이전하여 다른 곳에 시설하여 주기로 합의한 후, 1994. 8. 19. 대체시설의 설치를 위하여 고양시장으로부터 개발제한구역 내 군사시설 설치허가를 받아 1995. 6. 1. 금 385,000,000원을 들여 대체시설물을 완공하였다.

(3) 국토이용계획, 도시계획변경과정 및 원고의 토지 취득과 사업 추진 과정 등

(가) 한편 고양시장은 1992. 2. 1. 고양시의 시승격에 따라 비도시지역을 도시지역으로 확장하여 계획적인 도시발전을 도모하기 위하여 경기도지사에게 이 사건 토지를 포함한 준도시지역 0.415㎢, 농림지역 42.557㎢, 준농림지역 42.020㎢ 등을 도시지역으로 변경하기로 하는 내용의 2011년 도시기본계획 승인 신청을 하였고, 경기도지사는 1994. 12. 29. 건설교통부장관에게 위와 같은 내용의 국토이용계획변경신청을 하였으며, 건설교통부장관은 1995. 6. 15. 이 사건 토지를 포함한 일대를 도시지역으로 변경하는 내용 등의 도시기본계획을 승인하였으며, 고양시장은 도시기본계획승인을 같은 해 10. 11. 공고 (고양시 공고 제1995-398호)하고, 같은 달 19. 관보에 게시하였다.

(나) 고양시장은 1996. 3. 28. 경기도지사에게 고양시 도시지역 확장을 위하여 이 사건 토지 일대의 용도지역을 도시지역으로 변경하기로 하는 내용의 국토이용계획변경을 요청하였고, 경기도지사는 그 무렵 건설교통부장관에게 그 승인을 요청하여 건설교통부장관은 문화체육부, 환경부, 농림수산부, 산림청 등 관계부처와의 협의 및 국토이용계획심의위원회 심의를 거쳐 1997. 12. 19. 이 사건 토지 일대의 용도지역을 농림지역 및 준농림지역에서 도시지역으로 변경하는 내용 등의 국토이용계획변경결정을 하여 같은 달 26. 이를 고시(건설교통부 고시 제1997-425호)하였다.

(다) 원고는 1996. 12.경조영관광이 추진하던 위 골프장 건설사업을 인수하여 원고가 추진하기로 하여이제민으로부터 이 사건 토지를 증여받아 취득하였다.

그런데 당시 이 사건 토지는 국토이용관리법상 용도지역이 농림지역 또는 준농림지역으로서 개정된국토이용관리법(1993. 8. 5. 법률 제4572호로 개정된 것) 제15조 제1항의 규정에 의하여 그 상태로는 골프장의 건설이 불가능하였고, 골프장을 설치하기 위하여는 준도시지역(운동휴양지구)으로 국토이용계획을 변경하여야 하였는데, 이 사건 토지 인근 주민들이 계속하여 골프장 건설을 반대하여 원고의 계열회사인조영관광이 골프장 건설 추진 이후부터 수 년 동안 계속하여 주민동의를 받으려고 노력하였으나 결국 받지 못하여 앞서 신청한 국토이용계획변경신청이 반려되었음에 비추어 원고가 이 사건 토지 취득일로부터 단기간 내에 주민동의를 받아 국토이용계획변경을 추진하는 것은 거의 불가능한 상태이었을 뿐만 아니라, 또한 건설교통부장관이 원고의 이 사건 토지 취득 이전인 1995. 6. 15. 이 사건 토지를 포함한 일대의 용도지역을 도시지역으로 변경하는 내용 등의 도시기본계획을 승인하여 공고한바 있으므로, 건설교통부장관이 이미 승인한 도시기본계획에 반하여 이 사건 토지의 용도지역을 준도시지역으로 변경하는 내용의 국토이용계획변경결정을 1년의 유예기간 이내에 한다는 것을 기대하기도 매우 어려운 상황이었던바, 위 도시기본계획이 공고되고 관보에 게시되었으므로 이 사건 토지에 골프장을 건설하기 위하여 수 년간 노력하면서 이 사건 토지에 관한 국토이용계획 및 도시기본계획에 관심을 집중하고 있던 원고로서도 위 도시기본계획승인의 내용을 알았거나 조금만 주의를 기울이면 알 수 있는 상황이었다.

(라) 원고는 1997. 2. 피고에게 당시 용도지역이 준농림지역 또는 농림지역인 이 사건 토지를 골프장 건설이 가능하도록 준도시지역(운동휴양지구)으로 국토이용계획을 변경하여 줄 것을 신청하였으나, 고양시장은 1997. 3. 26. 이미 건설교통부장관으로부터 이 사건 토지를 포함한 인근 토지의 용도지역을 도시지역으로 변경하기로 하는 도시기본계획을 승인받고 이에 따라 이 사건 토지 등의 국토이용계획상 용도지역을 준도시지역, 농림지역 또는 준농림지역에서 도시지역으로 변경할 것을 입안하여 이를 건설교통부장관에게 승인을 요청하였기 때문에 이 사건 토지의 국토이용계획을 원고의 신청과 같이 준도시지역으로 변경하는 것으로 중복하여 입안할 수 없고, 또 국토이용계획은국토이용계획법 제7조소정의 토지수급계획에 따라 수립되어야 하는데, 고양시는 준도시지역으로의 토지수급계획이 없어 국토이용계획변경안을 입안할 수도 없으므로 원고가 신청한 국토이용계획의 변경이 불가능하다는 이유로 원고의 신청을 반려하였다.

(마) 원고는 1997. 12. 10.주식회사 대호기술단과 사이에 위 대중골프장 건설을 위한 설계용역계약을 체결하였고, 1997. 12. 15. 골프장건설에 필요한 고양시 덕양구벽제동 산 2의 7임야 1587㎡를 국가로부터 금 24,598,500원에 매수하였다.

(바) 그런데 건설교통부장관이 1998. 9. 15. 이 사건 토지를 포함한 주변 토지의 도시계획법상 용도지역을 자연녹지지역으로 변경하는 것을 승인하였고, 이 사건 토지의 도시계획법상 용도지역이 자연녹지지역으로 변경되자, 원고는 1999. 1. 29. 이 사건 토지 중 일부 위에 9홀 규모의 대중골프장을 건설하기 위하여 고양시장에게 이 사건 토지 중 일부에 대하여 도시계획시설(운동장)변경결정 신청을 하였고, 고양시가 1999. 3.경 주민공람공고를 하였는데 500여명의 주민들이 반대의견을 제출하여 고양시의회에서 원고의 신청을 받아들이지 아니하기로 결의하였다. 그 후 원고는 1999. 11. 4. 다시 120명의 주민동의서를 첨부하여 고양시장에게 동일한 내용의 신청을 하였고, 고양시가 원고에게 2회에 걸쳐 관계부처와의 협의에 필요한 자료의 제출을 요구하였으나 원고가 자료를 준비 중이라고 회신하였을 뿐 자료를 제출하지 아니하자, 고양시장이 1999. 12. 15. 원고에게 신청서를 반송하였다. 원고는 1999. 12. 27. 고양시장에게 다시 동일한 도시계획시설(운동장)변경결정 신청을 하여 고양시장이 2000. 3. 8. 주민의견을 청취하고자 공람공고를 하였는데, 528명의 주민이 반대의견을 제출하여 고양시장이 원고에게 주민동의에 대한 보완을 요구하자 원고는 2000. 7. 4. 주민 650명의 동의서를 제출하였다. 그러나 원고가 제출한 주민동의서가 허위라는 민원이 제기되자 고양시는 2000. 8. 17. 원고에게 기제출된 주민동의서를 반환하고 주민동의서 원본을 제출할 것을 요구하였는데, 원고는 이 사건 변론종결일 현재까지도 고양시장에서 주민동의서를 제출하지 아니하고 있고 고양시로부터 도시계획시설(운동장)변경결정을 받지 못하여 골프장건설공사 착공은 고사하고 골프장건설사업계획승인 조차 받지 못하고 있다.

라. 판단

(1)구 지방세법 제112조 제2항,같은법시행령 제84조의 4 제1항 제1호의 각 규정에 의하면, 법인이 토지를 취득한 날부터 1년 내에 정당한 사유없이 당해 법인의 고유업무에 직접 사용하지 아니하는 토지는 법인의 비업무용 토지로서 취득세를 중과세하도록 되어 있다..

그런데, 취득세가 중과되는 법인의 비업무용 토지인지 여부의 판단기준이 되는 정당한 사유는 법령에 의한 금지, 제한 등 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적 사유는 물론 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력과 추진을 다하였음에도 불구하고 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함되는 것으로 그 정당한 사유의 유무를 판단함에 있어서는, 취득세를 중과하는 입법취지를 충분히 고려하면서 해당 법인이 영리법인인지 아니면 비영리법인인지 여부, 토지의 취득목적에 비추어 고유목적에 사용하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 고유목적에 사용할 수 없는 법령상사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 토지를 고유업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부, 행정관청의 귀책사유가 가미되었는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 하는 것이기는 하나(대법원 1994. 4. 26. 선고 93누14875 판결,1997. 8. 22. 선고 96누1139 판결등 참조), 법인이 토지취득시에 이미 1년 이내에 고유업무에 사용할 수 없는 법령상, 사실상의 장애사유를 알고 있었고, 취득 후에 당해 토지를 고유업무에 사용하지 못한 것도 동일한 사유 때문이라면 취득 전에 존재한 외부적 사유가 충분히 해소 가능한 것이고 실제 그 해소를 위하여 노력하여 이를 해소하였는데도 예측치 못한 전혀 다른 사유로 고유업무에 사용하지 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 외부적 사유는 당해 토지를 고유업무에 사용치 못한 정당한 사유가 될 수 없는 것이다(대법원 1995. 3. 10. 선고 94누12739 판결,대법원 1995. 6. 30. 선고 94누6901 판결등 참조)

(2) 위 인정사실에 의하면, 원고는 이 사건 토지를 취득하기 이전부터 이 사건 토지가 국토이용계획상 농림지역 및 준농림지역으로 지정되어 있어 원고의 취득목적인 골프장의 건설에 법령상의 제한이 있음을 충분히 알고 있었고, 더욱이 인근주민들이 골프장 건설을 반대하여 관계기관으로부터 주민동의서의 제출을 수 차례 촉구받고도 이를 제출하지 아니하여 고양시장이 1994. 3. 18. 국토이용계획변경신청을 반려하였을 뿐만 아니라, 건설부장관이 1995. 6. 15. 이 사건 토지를 포함한 일대 토지의 용도지역을 도시지역으로 변경하는 내용의 도시기본계획을 승인공고한바 있어 이에 반하여 이 사건 토지의 용도지역을 준도시지역으로 변경하는 국토이용계획변경 결정의 중복 입안이 어려운 상황이어서 골프장 건설을 위한 사업계획이 정상적으로 진행될 수 없다는 사정이 표면화되었는데도 성급하게 이 사건 토지를 취득하였는바, 그렇다면 원고로서는 이 사건 토지에 대한 사용규제 및 사용규제 해소에 필요한 주민미동의로 유예기간 내에 고유목적에 사용하는 것은 불가능하리라는 사정을 알았다고 보일 뿐만 아니라 설사 몰랐다고 하더라도 조금만 주의를 기울였더라면 이를 쉽게 알 수 있었던 상황하에서 이 사건 토지를 취득한 것이고, 실제로 유예기간 내는 물론 이 사건 토지 취득일로부터 4년여가 경과된 현재까지도 골프장 사업계획승인을 받지 못함은 물론 도시계획시설변경결정이 이루어지지 아니하여 이 사건 토지에 대한 사용규제가 해소되지 아니하였고 사용규제 해소를 위한 주민동의조차 받지 못하여 골프장 건설공사에 착수하지도 못한 채 이 사건 토지를 그대로 방치하고 있으므로, 원고가 이 사건에서 주장하는 국토이용계획변경 및 도시계획시설변경 신청 과정 및 관계기관과의 협의 진행 등을 참작하더라도 원고가 이 사건 토지를 유예기간 내에 고유업무에 사용하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 할 수 없다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 처분은 적법하므로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 이와 결론을 달리한 원심판결은 부당하므로 이를 취소하여 원고의 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.