의정부지방법원 2013. 6. 25. 선고 2012구합3830 판결 [건축허가불허가처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2012. 5. 29. 피고에게 강원도 철원군 서면 와수리 1155 답 4001㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 지상에 건축면적 및 연면적 각 992㎡인 제1종 근린생활시설(이하 ‘이 사건 점포’라 한다)을 신축하는 것을 내용으로 하는 건축허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.

나. 피고는 2012. 8. 23. 원고에게, 이 사건 신청지는 와수전통시장의 전통상업보존구역반경 1km 이내에 위치하고 있어 와수전통시장 내의 조합원인 사단법인 와수시장상인회에서 강력한 입점반대 집단민원이 제기되고, 그들의 생존권 보장 및 지역경제를 보호할 필요성이 있으며, 유통산업발전법(2013. 1. 23. 법률 제11626호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘유통법’이라 한다) 제8조, 철원군 전통상업보존구역 지정 및 대규모·준대규모점포의 등록제한 등에 관한 조례(이하 ‘조례’라 한다) 제11조 및 제13조에 따라 기업형 슈퍼마켓의 등록을 제한할 수 있음을 이유로 들어 이 사건 신청을 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고가 운영하고자 하는 이 사건 점포는 유통법상의 대규모점포 내지 준대규모점포에 해당하지 않으므로, 이 사건 신청지가 전통상업보존구역 반경 1km 내에 위치하더라도 피고는 이 사건 신청을 허가하였어야 하는바, 이를 불허가한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 판단기준

건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관련 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조).

(2) 이 사건 점포의 준대규모점포 해당 여부

(가) 우선 피고가 이 사건 처분의 근거로 삼은 불허가사유 중 관계 법규에서의 제한사유로 볼 수 있는 것은 유통법 제8조, 조례 제11조 및 제13조를 들 수 있는바(나머지 사유들인 집단민원 제기, 지역 상인들의 생존권 보장 및 지역경제 보호 등은 아래에서 볼 중대한 공익상의 필요와 관련된 사항으로 보이므로, 아래 별도의 항에서 판단하고자 한다), 이와 관련하여 이 사건 점포가 위 관계 법규에서 말하는 준대규모점포에 해당하는지에 관하여 본다.

(나) 유통법 제8조 각 항에서 전통상업보존구역에 준대규모점포를 개설하고자 하는 자는 영업을 개시하기 전에 시장에게 등록하여야 하는데, 시장, 군수 등은 위 개설등록의 위치가 전통상업보존구역에 있을 때에는 등록을 제한할 수 있고, 이에 대한 세부 사항은 해당지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있으며, 이에 조례 제13조 제5항에서 철원군유통업상생발전협의회에서의 협의가 성립되지 않는 경우 또는 전통시장 등의 보존이 현저하게 어려운 것으로 판단되는 경우를 준대규모점포 등의 등록제한 사유로 규정하고 있다. 그런데 유통법 제2조 제3의2호에서 준대규모점포를 대규모점포를 경영하는 회사 또는 그 계열회사가 직영 내지 직영점형 체인사업 등의 형태로 운영하는 점포 등으로 정의하고 있다.

(다) 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 원고가 준대규모점포를 운영하는 회사인 소외 주식회사 에OO(이하 ‘에OO’이라 한다)의 계열회사로서 이 사건 점포가 유통법 제2조 제3의2호에 따른 준대규모점포에 해당함을 전제로 이 사건 처분을 한 사실이 인정되는데, 갑 제1, 6호증, 을 제2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 에OO의 당시 대표이사이자 주주였던 유OO을 비롯한 기존 주주들과 소외 주식회사 이OO(이하 ‘이OO’라 한다) 사이에 2011. 12. 5. 위 주주들이 이OO에게 에OO의 보통주식 100%를 매도한 점, ② 위 매매에 관한 계약서 제10조 10.2항에서 매도인들인 유OO 등의 기존 주주들이 에OO이 운영하는 영업 점포 등과의 반경 1km 이내에서 그와 유사한 형태의 점포를 운영할 수 없도록 한 것 등으로 볼 때, 위 계약이 유통법으로 인한 준대규모점포의 영업을 회피할 목적으로 허위로 작성된 것이라고 단정하기 어려운 점, ③ 위 매매에 관한 계약서에 의하면, 에OO의 기존 운영자들 및 주주들이 이OO에게 위 매매계약에 따라 슈퍼마켓 등 도소매업의 운영과 관련한 모든 자산 및 영업권 등 일체를 양도하는 것으로 되어 있어, 원고의 임·직원들인 유OO 등은 위 무렵부터 더 이상 대규모점포 내지 준대규모점포와 관련된 자들이라고 보기 어려운 점, ④ 실제 위 계약 당시 등기부상 임원 등으로 등재되어 있던 자들은 위 계약 체결 직후인 2012. 2. 1. 모두 사임되었고, 같은 날 이OO 측 인사들이 에OO의 임원 등으로 선임된 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 신청 및 이 사건 처분 당시 원고가 에OO 내지 이OO와는 무관한 회사라고 봄이 상당하고, 이에 이 사건 점포가 대규모점포를 경영하는 회사 또는 그 계열회사가 직영 내지 직영점형 체인사업 등의 형태로 운영하는 점포라고 볼 수 없어 유통법 제2조 제3의2에서의 준대규모점포에 해당하지 않는다고 할 것이므로, 이 사건 점포가 준대규모점포임을 전제로 이 사건 신청을 불허가할 수는 없다.

(3) 중대한 공익상의 필요에 해당하는지 여부

보건대, 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 점포는 유통법상의 대규모점포 내지 준대규모점포에 해당하지 아니하므로 피고가 유통법 제8조 및 조례 제13조에 따라 그 개설 등록을 제한할 수 없다고 보이는 점, 전통시장 활성화 및 상생발전 정책으로 인하여 전통시장 상인이나 중·소규모 유통·판매업자 개인에게 반사적인 이익이 부여되는 측면이 있다고 하더라도 그것이 공익과 무관하게 특정 사익을 추구하기 위한 것이라고 단정할 수 없는 이상 전통시장 활성화와 영세상권 보호 그 자체가 공익적 요소와 무관하다고 할 수 없고, 나아가 이 사건 점포에서 영업이 개시되면 와수전통시장 내 관련 점포의 매출 감소 및 전통시장 활성화에 지장이 초래될 우려도 없지 아니하나, 한편 전통시장 활성화 및 대규모점포와 중·소규모점포의 균형 있는 상생발전이라는 공익은 이 사건과 같이 경쟁업체의 진입·개설을 전면적으로 차단하는 등 지역사회에서의 자유로운 경쟁을 원천적으로 봉쇄하는 방법으로 달성할 것이 아니라, 전통시장 및 지역 소상인들의 경쟁력을 향상시키고 지원하는 방법으로 이루어져야 할 것이고, 새로운 점포의 신규 진출이 고용 유발, 소비증대, 나아가 중소기업 발전으로 이어질 수도 있고, 소비자의 입장에서는 가격 및 서비스·품질에서 기존 업체와의 비교, 선택의 다양성이라는 이익을 누릴 수 있는 등 다른 측면에서의 공익적 요소 또한 무시할 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 주장하는 바와 같이 사단법인 와수시장상인회의 집단민원 제기, 골목상권의 보호를 통한 지역 상인들의 생존권 보장 및 지역경제 보호의 사정만으로는 원고의 이 사건 신청을 불허할 중대한 공익상의 필요가 있다고 할 수 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(4) 소결

따라서 이 사건 처분은 어느 모로 보나 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.