서울고등법원 2012. 10. 25. 선고 2012누14042 판결 [건축대수선용도변경신고취소처분취소]

피고가 2011. 2. 17. 원고에 대하여 한 건축대수선용도변경신고수리 취소처분을 취소한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 고양시 ◎◎구 ◍◍동 1089-5 공장용지 1,487㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지상 건물{주용도 : 공장(곡물제분업), 주건축물수 : 4동, 연면적 : 693㎡, 이하 ‘이 사건 건물’이라 한다}에서 곡물제분업을 운영하다가, 2010. 10. 14. 피고에게 이 사건 건물의 주용도를 공장에서 제1종 근린생활시설(소매점)으로 변경하는 건축신고(용도변경, 이하 ‘이 사건 건축신고’라 한다)를 하였다.

나. 피고는, 위 신고 당시 이 사건 토지의 토지이용계획확인서에 ‘농업진흥구역’이라는 표기가 없었기 때문에 농지법상 행위 제한이 없는 토지로 판단하고, 2010. 10. 22. 이 사건 건축신고를 수리(이하 ‘이 사건 건축신고수리’라 한다)하였다.

다. 이후 피고는, 위 토지이용계획확인서에 ‘농업진흥구역’의 표기가 담당공무원의 실수로 누락되었을 뿐, 이 사건 토지는 농업진흥구역으로서 농지법(2012. 1. 17. 법률 제11171호로 개정되어 공포 후 6개월이 경과된 날부터 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제32조 제1항에 따라 근린생활시설의 설치가 금지된다는 이유로, 2011. 2. 17. 이 사건 건축신고수리를 취소(이하 ‘이 사건 취소처분’이라 한다)하였다.

라. 원고는 이 사건 취소처분에 대하여 경기도행정심판위원회에 행정심판을 제기하였으나, 2011. 8. 24. 기각재결을 받았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1, 2, 4, 5, 7호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 취소처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결문의 이유 제2의 가.항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

나. 관계 법령

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제7쪽 제21행의 “■ 농지법” 다음에 “(2012. 1. 17. 법률 제11171호로 개정되어 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행되기 전의 것)”을 추가하고, 이 판결의 별지 ‘추가하는 관계 법령’을 해당 부분에 추가하는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 나.항 및 그 별지 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

다. 판단

수익적 행정행위의 취소에 있어서는, 그 취소로 인하여 개인의 기득의 권리 또는 이익을 침해하게 되므로 그 처분을 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰 및 법률생활안정의 침해 등의 불이익을 비교·교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에는 취소할 수 있다(대법원 2005. 9. 30. 선고 2003두12738 판결 등 참조).

이 사건에서 보건대, 위 인정사실과 위 거시증거 및 갑 제5, 10, 11호증, 을 제3호증(가지번호 포함)의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 농지법은 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 하고 있고(농지법 제1조), 시･도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정하되, 농업의 진흥을 도모하여야 하는 지역으로서 농림수산식품부장관이 정하는 규모로 농지가 집단화되어 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역은 농업진흥구역으로 지정할 수 있는데(농지법 제28조 제1항, 제2항 제1호), 이 사건 토지 일대는 이미 오래 전부터 농업진흥구역으로 지정되어 온 점{이 사건 토지 1,487㎡ 중 일부(10㎡)와 그 인근 지역이 2008. 8. 8.경 일시적으로 농업진흥지역에서 해제된 적이 있었으나, 약 한 달 뒤인 2008. 9. 5.경 경기도지사가 이 사건 토지 중 일부(10㎡)와 그 인근 지역에 대하여 다시 농업진흥구역으로 변경 고시하였다}, ② 이 사건 토지가 접하고 있는 폭 10m 내외의 도로(장항로)를 경계로 하여 그 도로 건너편(서남쪽) 일대의 지역은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 용도지역이 계획관리지역으로서 주택, 상가들이 밀집되어 있으나, 이 사건 토지 측(동북쪽) 일대의 지역은 국토계획법상 용도지역이 농림지역, 농지법상 농업진흥구역으로서 넓은 지역에 집단적으로 농지가 조성되어 농업 목적으로 이용되고 있는 점(갑 제5호증), ③ 원고는 이 사건 토지에서 곡물제분업을 운영하기 위해 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9426호로 개정되기 전의 것) 제20조 제2항에 따라 공장설립승인 신청을 하여 2008. 5. 27. 공장설립승인을 받은 후 이 사건 건물에서 곡물제분업을 영위하였는데, 위 곡물제분업을 위한 공장은 농지법 제32조 제1항 단서 제1호, 같은 법 시행령(2012. 7. 10. 대통령령 제23944호로 개정되기 전의 것) 제29조 제2항 제1호 소정의 농수산물의 가공･처리시설에 해당하여 농업진흥구역에서도 예외적으로 설치가 가능한 시설이었던 점, ④ 그러나 원고의 이 사건 건축신고는 농업진흥구역에서 설치가 제한되는 근린생활시설(소매점)로 용도를 변경하겠다는 것으로서, 원래 허용될 수 없는 것인 점, ⑤ 원고는 위 장항로 변을 따라 이 사건 토지와 같은 선상에 있는 ▦▦▦(◍◍동 1104-32), ▧▧▧(◍◍동 1104-42), ▤▤▤(◍◍동 1104-134), ▥▥▥(1104-135) 등 건물이 용도변경으로 이루어진 것에 비추어 이 사건 취소처분은 부당하다고 주장하나, ◍◍동 1104-32 건물은 국토계획법상 용도지역이 자연녹지지역에 위치하고, ◍◍동 1104-42 건물, ◍◍동 1104-134 건물 및 ◍◍동 1104-135 건물은 모두 국토계획법상 용도지역이 제1종일반주거지역에 위치하고 있어, 이 사건 토지와는 용도지역이 전혀 다른 점, ⑥ 피고가 이 사건 건축신고를 수리했던 것은 이 사건 토지의 토지이용계획확인서 중 용도지역란에 담당 공무원의 실수로 ‘농업진흥구역’의 표기가 누락되어 있었기 때문에 농지법상 행위 제한이 없는 토지로 잘못 판단하여 한 것인데, 원고도 이 사건 건축신고 당시 이 사건 토지의 용도지역을 실제와 다르게 ‘관리지역’으로 기재함으로써 피고의 위와 같은 판단에 일부 영향을 미친 것으로 보이는 점, ⑦ 원고는 이 사건 취소처분에 대한 행정심판에서 ‘자신이 이 사건 건축신고수리 직후 이 사건 토지를 제3자에게 매도하는 내용의 매매계약을 체결하고 계약금을 수령하였다’는 취지로 주장(갑 제4호증의 2)한 바 있어, 곡물제분업을 영위하던 이 사건 건물의 용도를 근린생활시설 부지로 변경하여 이 사건 토지와 함께 매도하려는 데에 주목적이 있던 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 비록 원고의 주장과 같이, 이 사건 건축신고수리를 신뢰하여 이 사건 건물에서 기계를 철거하여 곡물제분업을 중단하였다거나 이 사건 취소처분으로 인해 이 사건 토지 및 건물에 관한 매매계약의 취소 및 계약금 배액상환이 우려된다는 등의 사정이 있다고 하더라도, 위와 같은 원고의 불이익보다는 농지의 효율적 이용･관리, 농업 생산성의 향상, 농업 경쟁력 강화를 위한 우량 농지의 보전과 이를 위한 농업진흥구역에서의 행위 제한이라는 공익상의 필요가 훨씬 중대하다고 할 것이므로, 이 사건 취소처분은 공익상의 필요가 그 취소로 인하여 원고가 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 해당하여 적법하다고 할 것이고, 신뢰보호의 원칙에 반한다거나 재량권을 일탈･남용한 것으로서 위법하다고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.