대구지방법원 2015. 9. 15. 선고 2015구합22181 판결 [내항정기여객운송사업 변경계획 인가처분 취소]

피고가 2014. 11. 20. 주식회사 oo해운에 대하여 한 내항정기여객운송사업 변경계획 인가처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고들은 현재 울릉도에 거주하고 있는 주민들이고, 주식회사 oo운(이하 ‘oo운’이라 한다)은 해상여객 및 화물운송업 등을 목적으로 2012. 7. 23. 설립된 법인이다.

나. oo운은 2013. 8. 23. 피고에게 내항정기여객운송사업면허를 신청하였고, 2013. 9. 3. 피고로부터 해상여객운송사업 조건부 면허를 받아 2014. 10. 1.경부터 o호(이하 ‘이 사건 선박’이라 한다)를 운항선박으로 하여 울릉(저동항)-포항(이하 ‘울릉-포항’항로를 ‘이 사건 항로’라 한다) 사이의 정기여객운송사업을 시작하였다.

다. 피고는 2014. 11. 12. oo해운이 운항시각 및 횟수, 항해속력을 변경하는 내용의 사업계획변경인가신청을 하자 내항해운에 관한 업무지침 제4조에 따라 울릉군수에게 협의 회신을 요청하였고, 울릉군수는 같은 달 19. ‘oo해운에서 울릉(저동)-포항 노선에 운항중인 o호는 2014. 10. 1.부터 현재까지 울릉주민들의 교통편의를 제공하는 등 주민들로부터 호응을 받고 있으므로, 당초 인가대로 운항을 하면서 계속해서 경영에 어려움이 발생하면 추후에 운항시간 변경을 검토하는 것이 타당하다’는 취지로 회신하였다.

라. 피고는 2014. 11. 20. oo해운의 신청에 따라 아래와 같은 내용의 내항정기여객운송사업 변경계획 인가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

가. 피인가자: 주식회사 oo해운 대표이사 배oo, 배**

나. 사업의 종류: 내항정기여객운송사업

다. 운항선박: 0호(여객정원 449명, 항해속력 35노트)

라. 운항횟수/항로: 1일 1왕복 / 울릉(저동항)-포항

마. 변경내용: 운항시각 및 횟수, 항해속력(35→36노트)

바. 변경사유

○ 인가일로부터 5개월이내 포항여객부두내 현재 이용선석의 대체선석 확보

○ 이용자 편익 증진 및 세월호 침몰사고 이후 울릉도 관광객 감소에 따른 적자경영문제 해소 등

사. 시행일

- 이용하고자하는 포항여객부두 선석에 감수보존선박인 아라퀸즈호가 접안하여 있는 바, 대구지방법원 포항지원과 협의하여 감수보존장소를 이전하여야 하므로, 인가일로부터 5개월 이내 포항여객부두 내 현재 이용선석의 대체선석 확보하는 날부터 시행

아. 인가조건

1) 사업계획서 준수 및 본 인가일로부터 5개월 이내 포항여객부두 내 현재 이용하는 선석의 대체선석을 확보해야 합니다.

2) 이용자들의 포항여객부두 대합실 이용에 지장이 발생할 경우 우리청의 지시에 따라 선박운항시간 조정 등의 필요한 조치를 해야 합니다.

3) 포항여객부두 내 현재 이용하는 선석의 대체선석 확보 즉시 변경사항(항해속력, 운항시각)에 대하여 운항관리규정과 면허증은 개서를 통해 재발급 받아야 합니다.

4) 본 인가와 관련하여 민원이 발생할 경우 피인가자가 책임지고 해결해야 합니다.

5) 2014. 11. 14. 원고 패소한 광운고속해운 및 대저해운이 행정소송 불복절차(항소, 상고)에 따라 진행하는 과정에서 피고(우리청)가 패소할 경우 우리청의 지시에 따라 선박운항시간은 다른 선박의 운항시간에 지장이 없도록 조정되어야 합니다.

6) 포항여객부두 내 현재 이용하는 선석의 대체선석 확보가 불가능하거나 우리청의 지시사항을 이행하지 않을 경우 본 인가를 취소할 수 있으며, 이 경우 피인가자는 우리청에 이의 제기 등을 할 수 없습니다.

7) 본 인가조건을 준수하겠다는 공증이행각서를 인가일로부터 7일 이내 우리청에 제출해야합니다.

마. 한편, 이 사건 선박이 운항을 개시하기 전 이 사건 항로에서는 주식회사 oo고속해운(주식회사 **해운이 2014. 3. 1. 주식회사 oo고속해운의 해상여객운송사업을 승계)이 운항하던 썬플라워호와 광운고속해운 주식회사가 운항하던 아라퀸즈호 2대(동절기 선박검사로 인한 대체선박 포함)가 운항하고 있었는데, 피고는 2014. 5. 30. 광운고속해운 주식회사에 대하여 사업계획에 따른 운항명령 미이행, 선박보유요건 미충족 등을 이유로 이 사건 항로에 대한 해상여객운송사업 면허를 취소하였고, 이에 광운고속해운이 행정소송을 제기하여 제1심에서 청구기각 판결을 받고(대구지방법원 2014구합21358), 현재 대구고등법원에 사건 계속 중(2015누4021)이다.

다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 1 내지 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안 전 항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

원고들은 이 사건 처분의 근거법규 또는 관련법규로 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 없으므로, 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다.

나. 원고들의 주장

구 해운법(2015. 1. 6. 법률 제13002호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘해운법‘이라 한다) 제1조, 제15조 제1항, 제44조 및 농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법 제35조의2 등을 종합하면, 원고들에게는 헌법상 보호되는 교통권이 인정되는데, 이 사건 처분으로 3월부터 11월까지 울릉도에서 오전에 출발, 포항에서 오후에 출발하는 여객선이 없어져서 원고들이 자유롭게 이동하고 재화를 이동시킬 수 있는 교통권을 제한받거나 침해받아 재산상·생활상 불이익을 겪고 있으므로, 원고들에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다.

나. 판단

1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다. 따라서 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소나 무효확인을 구하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정된다고 할 것이다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결).

2) 앞서 인정한 사실, 관련 규정 및 변론 전체의 취지로부터 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고들이 주장하는 법률 조항으로부터 원고들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익이 도출된다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이 사건 소는 모두 부적법하다. ① 이 사건 처분은 oo해운이 운항하는 울릉(저동항)-포항 항로의 이 사건 선박의 운항시각을 기존의 ‘오전 울릉 출발 - 오후 포항 출발’에서 3월부터 11월까지 ‘오전 포항 출발 - 오후 울릉 출발’로 변경하는 사업계획을 인가한 것이므로, 이 사건 처분의 취소를 위한 원고적격이 인정되려면, 이 사건 선박의 운항 시각 변경으로 인하여 원고들의 법률상 보호되는 이익이 침해당한 경우에 해당하여야 한다. ② 해운법 제1조는 ‘이 법은 해상운송의 질서를 유지하고 공정한 경쟁이 이루어지도록 하며, 해운업의 건전한 발전과 여객·화물의 원활한 운송을 도모함으로써 이용자의 편의를 향상시키고 국민경제의 발전과 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다’고 규정하고 있는데, 위 조항에서 해운법의 목적으로 ‘이용자의 편의 향상’을 들고 있기는 하나 이는 해운법이 전체적으로 추구하여야 할 추상적인 목적을 가리키는 것이어서 이로 인하여 원고들에게 이 사건 처분에 대한 개별적·직접적·구체적 이익이 있다고 보기 어렵다. ③ 해운법 제15조 제1항은 ‘해양수산부장관은 도서주민의 해상교통수단을 확보하기 위하여 필요하다고 인정되면 국가가 운항에 따른 결손금액을 보조하는 항로(이하