대구지방법원 2014. 6. 20. 선고 2013구합2442 판결 [수용재결취소 등]

피고는 원고에게 453,936,000원을 지급하라.

1. 재결의 경위

가. 사업인정 및 고시

- 금호강 영천지구 하천개수공사(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다) - 2006. 1. 2. 부산지방국토관리청 고시 제2005-346호, 2010. 2. 18. 부산지방국토관리청 고시 제2010-99호, 2011. 7. 18. 부산지방국토관리청 고시 제2011-260호 - 사업시행자: 피고(소관 부산지방국토관리청)

나. 중앙토지수용위원회의 2013. 1. 18.자 수용재결

- 보상대상: 원고가 이 사건 사업부지에 편입된 영천시 금호읍 소재 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에서 영위하던 축산업(양돈)에 대한 보상 - 재결이유: ① 원고가 당해지역 또는 인접 시·군·구로 이전하여 축산을 할 수 없는 경우, 당해지역 또는 인접 시·군·구에서 축산허가를 받을 수 없는 경우, 당해지역 또는 인접 시·군·구로 이전하는 것이 다른 업종에 비하여 현저히 곤란한 경우에 해당하지 않으므로 폐업보상대상이 아님, ②「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 시행규칙 제47조 제1항 각 호의 금액 중 제2호의 비용을 제외(축산시설 이전비용 등은 이미 지급됨)한 금액을 축산업손실보상금으로 정함 - 손실보상금: 휴업보상금 56,742,000원 - 수용개시일: 2013. 3. 13.

다. 중앙토지수용위원회의 2013. 8. 22.자 이의재결

- 주문: 이의신청을 기각함 - 재결이유: ① 원고는 당해지역뿐만 아니라 인접지역으로 이전하여 당해 축산업(양돈)을 할 수 있는 것으로 판단되므로 폐업보상대상이 아님, ② 원고의 축산손실보상에 대한 손실보상금은 수용재결액이 적절하다고 판단됨

다툼 없는 사실, 갑 제7호증, 을 제1, 3, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 주장 및 판단

가. 원고의 주장

원고는 이 사건 토지에서 연간 출하돈수 6,000두~10,000두 규모의 돼지 농장을 운영하였는데, 이 사건 토지가 이 사건 사업부지로 편입되자 소재지인 영천시 및 인근 시·군에 돈사 이전가능성을 알아보았으나 대부분 이전이 불가능하다는 취지의 회신을 받았다. 원고는 기존에는 신고만으로 양돈업을 할 수 있었으나, 축산법이 2013. 2. 23. 개정됨에 따라 원고가 다른 장소에서 양돈업을 하기 위하여는 허가가 필요하게 되었다. 이러한 법령상의 이전 장애사유 외에도 원고가 영위하는 양돈업의 규모와 특성, 인접지역의 현황, 양돈장 신축이전 사례가 거의 없는 점, 원고의 이전 노력 등에 비추어 보면, 원고는 휴업손실보상이 아닌 폐업손실보상을 받아야 하고, 적정보상금액은 453,936,000원(= 월소득 18,914,000원 × 24개월)이다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 토지의 소재지는 영천시이고, 행정구역상 영천시와 인접해 있는 시·군·구로는 대구광역시, 경산시, 경주시, 포항시, 경북 군위군, 청송군, 청도군이 있다.

2) 원고는 2013. 7. 26.~7. 29. 군위군수, 청송군수, 경산시장, 경주시장, 청도군수에게 다음과 같은 내용의 질의를 하였다. ■ 질의서

1. 관련근거

가. 공익사업법 제77조(영업의 손실 등에 대한 보상)

나. 동법 시행규칙 제46조 제2항(영업폐업보상)

2. 위 관련근거에 따라 (...) 이 사건 사업에 편입되어 보상이 완료된 농가가 귀시(군, 구)의 관할 지역 내로 이전 및 영업 가능여부에 대해 검토 요청하니 (...) 통보바랍니다.

○ 편입 양돈 농가 현황

1) 소재지: 영천시 금호읍

2) 축종: 돼지 모돈 150두, 비육돈 600두, 자돈 750두

3) 돈사규모: 3동 (1,162㎡)

4) 돼지사육규모는 2,000두~3,000두 사육할 예정임.

3) 군위군수 등은 원고의 위 질의에 대하여 다음과 같이 회신하였다.

■ 군위군수 회신 (갑 제1호증의 2) - 현재 군위군에는 축산단지가 조성되어 있지 않고 별도의 조성계획도 없음 - 가축사육시설을 이전하려면 관련법 등의 인허가를 득해야 하고, 집단민원도 해결해야 함 - 군위군은 대도시 인근에 위치하고, 면적에 비해 가축사육두수가 많고, 지역주민들의 환경에 대한 관심이 매우 높아 가축사육시설이전은 현실적으로 어려울 것으로 사료됨 ■ 청송군수 회신 (갑 제2호증의 2) - 최근 우리군은 과거 가축전염병 등의 여파로 청송군 가축사육에 관한 조례를 제정하여 운영하고 있어 대부분 가축사육제한 지역으로 설정되어 있음 - 국립공원 주왕산 등 청송군 전체가 관광지로 조성되어 있고, 청송군 경관 조례 제정 운영 등으로 인하여 청송군으로 축사(돈사) 이전은 불가하오니 양지하여 주시기 바람 ■ 경산시장 회신 (갑 제4호증의 2) - 경산시 가축사육제한에 관한 조례에 의거, 아래 지역 외는 가능하나 다른 법령에 저촉이 없어야 함을 알려드림 - 수도법 제7조에 따른 상수원보호구역의 상류 4㎞지점 하천 경계로부터 직선거리 500m 이내 지역, 하천법 제7조의 규정에 따른 국가하천 및 지방하천 경계로부터 직선거리 100m 이내 지역 등 (상세 내용 생략) ■ 경주시장 회신 (갑 제5호증의 2) - 현재 우리시 관내에서는 축산업(가축사육시설) 등을 위하여 특별히 마련된 지역은 없으며, 일부 지역은 가축사육제한구역으로 고시되어 있어 신규사육이 불가한 실정임 - 가축사육시설을 이전하고자 할 경우에는 건축법, 농지법 등의 개별법에 따라 적법 절차를 득한후, 축사면적이 일정규모 이상일 경우에는 축산업 허가 또는 등록을 받아야 함 - 개별법에 저촉되지 않는 이전 후보지가 있다 하더라도 악취, 해충발생 등을 우려한 인근 주민들의 민원 발생 소지가 있으므로 관내 지역으로 이전은 불가할 것으로 판단됨 ■ 청도군수 회신 (갑 제6호증의 2) - 축산업 이전시에는 개별 관련법(건축법, 가축분뇨의관리및이용에관한법률 등)의 절차를 거쳐 축사를 건립하여 축산업 등록 또는 허가를 필하여야 함 - 우리군은 청도군가축사육제한조례를 제정하여 운영하고 있으며, 주거지역(민간5호이상)에서 500m이내에는 돈사를 신축할 수 없도록 제한되어 있음 - 특히 우리군은 지형여건 상 평지가 적고 민가가 산재하여 있는 현실을 감안할 때 축사용도의 조건을 갖춘 부지(주거지역에서 500m 이격지역)를 마련하기 어려울 것으로 사료됨 - 기존 운영하고 있는 축사 매매를 통하여 취득한 후 운영하는 방안도 있으나 현재 매물을 구하기가 힘든 실정임 - 그러므로 귀하께서 의뢰한 축산 사업장이전 및 영업건에 대하여 상기와 같은 사유로 우리군 관내 이전은 곤란할 것으로 판단됨

4) 원고는 2013. 7. 4. 영천시장에게 영천시 화남면에 면적 1,500㎡ 규모의 동·식물관련시설(돈사) 건축에 관한 사전결정을 신청하였는데, 영천시장은 2013. 8. 7. 다음과 같은 내용의 회신을 하였다. ■ 건축허가 사전결정신청에 따른 회신 (갑 제3호증의 1)

○ 현행 용도지역이 보전관리지역이므로 영천시 도시계획조례 별표17 제10호의 규정에 의거 「건축법 시행령」 별표1 제21호의 동·식물관련시설(축사)은 가능함.

○ 건축허가 신청시 토지에 대한 소유권의 확보 및 그 토지의 사용에 관한 권리를 증명할 수 있는 관련서류가 필요함.

○ 인근 주민의 의견 수렴 결과 환경오염에 관련되는 모든 가축류의 입식을 금지하는 마을 결의안으로 채택하여 축사의 허가나 건립에 대하여 철저하게 반대하는 입장으로 이에 대한 해결방안 및 조치계획이 필요할 것임.

다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8호증, 을 제1, 3, 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 공익사업법 제77조 제1항, 공익사업법 시행규칙 제46조의 각 규정을 종합하면, 영업손실에 관한 보상의 경우 영업의 폐지로 볼 것인지 아니면 영업의 휴업으로 볼 것인지를 구별하는 기준은 당해 영업을 그 영업소 소재지나 인접 시·군 또는 구 지역 안의 다른 장소로 이전하는 것이 가능한지 여부에 달려 있고, 이러한 이전 가능성 여부는 법령상의 이전 장애사유 유무와 당해 영업의 종류와 특성, 영업시설의 규모, 인접지역의 현황과 특성, 그 이전을 위하여 당사자가 들인 노력 등과 인근 주민들의 이전 반대 등과 같은 사실상의 이전 장애사유 유무 등을 종합하여 판단하여야 한다(대법원 2005. 9. 15. 선고 2004두14649 판결 참조). 한편, 인근 주민들의 반대민원에는 환경관련법령이나 사회생활상 요구되는 수인한도와의 관계에서 정당한 주장으로 평가될 수 없는 것들도 있고 그러한 민원을 수용한다는 것은 곧 다른 국민의 권리와 정당한 이익을 제한하고 사회발전에 역행하는 일이므로, 주민들의 반대민원이 있다는 이유만으로 곧 그 정당성을 따지지도 않은 채 이를 수용하여 이전이 사실상 불가능하다고 판단할 것은 아니다(대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두8930 판결 등 참조).

2) 위 인정사실 및 관련규정, 앞서 든 각 증거에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면, 갑 제1 내지 6, 8호증(각 가지번호 포함), 이 법원의 영천시장, 군위군수, 경산시장에 대한 각 사실조회 결과만으로는 원고가 이 사건 돈사 소재지인 영천시 또는 인접 시·군·구에서 축산업(양돈) 허가 등을 받을 수 없는 경우 또는 돈사의 이전이 현저히 곤란한 경우에 해당한다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고의 양돈업은 폐업보상의 대상이 아니라고 할 것이다. 따라서 폐업보상의 대상이 됨을 전제로 하는 원고의 주장은 이유 없다. ① 원고의 이 사건 돈사가 위치해 있는 영천시 및 그 인근의 경북 군위군, 청송군, 청도군, 경산시, 경주시 등은 축산업이 널리 이루어지고 있는 농촌지역 또는 도농복합지역으로 이 사건 돈사를 이전하는 것이 전면적으로 금지되는 직접적인 법령상 제한사유는 없다. ② 영천시장은 원고의 이 사건 돈사를 관내 다른 장소(영천시 화남면)로 이전하는 것에 대하여 ‘해당 토지의 용도지역이 보전관리지역이어서 축사가 가능하다’는 취지의 답변을 하였고, 다만 인근 주민들이 반대하는 입장이므로 이에 대한 해결방안 및 조치계획이 필요하다는 답변을 하였을 뿐이다. ③ 경산시장도 원고의 돈사 이전 질의에 대하여 ‘아래 지역 외는 가능하나 다른 법령에 저촉이 없어야 함을 알려드림’이라고 답변하여 수도법 제7조, 하천법 제7조 등 관련법령에서 제한하고 있는 지역 외에는 축사 이전이 가능하다는 취지로 답변하였다. ④ 군위군수, 경주시장, 청도군수는 원고의 돈사 이전 질의에 대하여 ‘관련법의 요건을 갖추면 가능하다는 전제 하에 민원 발생 등으로 사실상 이전이 곤란 또는 불가하다’는 취지의 답변을 하였다. 그러나 그러한 답변은 공익사업법 시행규칙 제46조 제2항 제3호의 ‘시장·군수가 객관적인 사실에 근거하여 이전이 현저히 곤란하다고 인정한 경우’에 해당한다고 보기 어렵고, 환경공해를 우려한 주민들의 반대가 있을 가능성이 있다는 가정적인 사정만으로 돈사를 인접지역으로 이전하는 것이 현저히 곤란하다고 단정하기 어렵다(대법원 2002. 10. 8. 선고 2002두5498 판결 참조). 한편 이 사건 돈사 소재지에 인접한 포항시, 대구광역시로의 이전가능성에 관하여는 아무런 자료도 제출되어 있지 않다. ⑤ 또한 원고는 군위군수 등에게 특정 부지를 물색하여 그 부지로의 돈사 이전 가능성을 구체적으로 질의한 것이 아니라 1,162㎡ 규모 돈사의 이전 가능 여부만을 질의한 결과, 해당 시장·군수로서는 일반적·추상적인 답변을 할 수밖에 없었다. ⑥ 주민들의 반대 민원에는 환경관련 법령이나 사회생활상 요구되는 수인한도와의 관계에서 정당한 주장으로 평가될 수 없는 것들도 있고, 그러한 민원을 수용한다는 것은 곧 다른 국민의 권리와 정당한 이익을 제한하고 사회 발전에 역행하는 일이므로 주민들의 반대 민원이 있다는 이유만으로 곧 그 정당성을 따지지도 않은 채 이를 수용하여 이전이 사실상 불가능하다고 판단할 것도 아니다(대법원 2003. 1. 24. 선고 2002두8930 판결 참조).

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.