헌법재판소 2024. 8. 20. 선고 2024헌바293 결정 [구 폐기물관리법 제25조 제5항 제1호 등 위헌소원]

1. 사건개요

가. 청구인은 2020. 9. 3.부터 폐기물수집ㆍ운반업을 영위하고 있고, 2020. 12. 3.부터는 건설폐기물수집ㆍ운반업을 함께 영위하고 있다. 하남시장은 2021. 4. 2. 청구인이 허가받은 보관시설 외의 장소에 폐기물을 이동 및 보관함으로써 폐기물관리법 제25조 제9항을 위반하였다는 이유로 영업정지 1개월에 갈음하는 과징금을 부과하였다(이하 ‘이 사건 과징금부과처분’이라 한다). 이후 하남시장은 2021. 6. 24. 현장을 방문한 결과 청구인이 다시 같은 장소에 폐기물을 이동 및 보관한 사실을 적발하고, 2021. 7. 26. 청구인에게 폐기물관리법 제25조 제9항 제1호, 제5호, 같은 법 시행규칙 제32조 위반을 이유로 영업정지 3개월의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 영업정지처분’이라 한다). 청구인은 이 사건 영업정지처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 2023. 4. 5. 청구가 기각되었다(수원지방법원 2021구단8706). 청구인이 항소하였으나 2024. 3. 8. 항소가 기각되었고(수원고등법원 2023누11999), 2024. 6. 27. 상고도 기각되었다(대법원 2024두39226). 청구인은 위 상고심 계속 중 구 폐기물관리법 제25조 제5항 제1호, 제9항 제1호 중 ‘보관’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2024. 6. 27. 각하되었다(대법원 2024아1059). 이에 청구인은 2024. 7. 23. 위 조항들에 대한 위헌확인을 구하는 취지의 헌법소원심판을 청구하였으나, 2024. 8. 13. 각하되었다(2024헌바292).

나. 하남시장은 청구인이 이 사건 영업정지처분의 영업정지기간 중인 2021. 7. 30. 위탁폐기물을 운반한 사실을 적발하고, 2022. 1. 27. 이를 이유로 폐기물관리법 제27조 제1항 제5호에 따라 청구인의 폐기물수집ㆍ운반업 허가를 취소하였다(이하 ‘이 사건 취소처분’이라 한다). 청구인은 이 사건 취소처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 2023. 4. 5. 청구가 기각되었다(수원지방법원 2022구단7083). 청구인이 항소하였으나 2024. 3. 8. 항소가 기각되었고(수원고등법원 2023누12008), 2024. 6. 27. 상고도 기각되었다(대법원 2024두38391).

다. 청구인은 위 상고심 계속 중이던 2024. 4. 12. 구 폐기물관리법 제25조 제5항 제1호, 제25조 제9항 제1호 중 ‘보관’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2024. 6. 27. 각하되자(대법원 2024아1046), 위 조항들이 청구인의 기본권을 침해하여 헌법에 위반된다고 주장하면서 2024. 7. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 구 폐기물관리법 제25조 제5항 제1호, 제9항 제1호 중 ‘보관’ 부분에 대하여 심판청구를 하였다. 그러나 구 폐기물관리법 제25조 제5항 제1호에 관한 주장은 위 조항에서 폐기물 수집ㆍ운반업자의 영업 내용으로 ‘보관’을 포함하고 있지 않은 점으로 인하여 같은 조 제9항 제1호의 해석 등에 혼란이 생긴다는 취지로서, 같은 조 제9항 제1호가 헌법에 위반된다는 주장과 다르지 않다. 청구인은 그 밖에 위 조항에 고유한 위헌성을 주장하고 있지 않다. 따라서 위 조항은 심판대상에서 제외한다. 또한, 청구인에게 적용된 법률조항을 기준으로 심판대상의 연혁을 특정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정된 것) 제25조 제9항 제1호 중 ‘보관’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

폐기물관리법(2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정된 것) 제25조(폐기물처리업) ⑨ 폐기물처리업자는 다음 각 호의 준수사항을 지켜야 한다.

1. 환경부령으로 정하는 바에 따라 폐기물을 허가받은 사업장 내 보관시설이나 승인받은 임시보관시설 등 적정한 장소에 보관할 것 [관련조항] 폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정된 것) 제25조(폐기물처리업) ⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다.

1. 폐기물 수집ㆍ운반업: 폐기물을 수집하여 재활용 또는 처분 장소로 운반하거나 폐기물을 수출하기 위하여 수집ㆍ운반하는 영업 폐기물관리법(2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정된 것) 제27조(허가의 취소 등) ① 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 폐기물처리업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가(변경허가 및 변경신고를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 취소하여야 한다.

5. 영업정지기간 중 영업 행위를 한 경우

3. 판단

헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구가 적법하기 위해서는 해당 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되어야 한다. 이 경우 재판의 전제가 된다는 것은, 그 법률이 당해 소송사건에 적용될 법률이어야 하고 그 법률의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다(헌재 2010. 5. 27. 2008헌바61 참조). 심판대상조항은 청구인에 대한 이 사건 영업정지처분의 근거가 된 법률이고, 그 영업정지기간 중 영업 행위를 하였음을 이유로 이루어진 이 사건 취소처분의 취소를 구하는 당해 사건에 직접 적용되는 법률은 아니다. 다만, 선행처분인 이 사건 영업정지처분의 하자가 후행처분인 이 사건 취소처분에 승계된다면 재판의 전제성을 인정할 여지가 있다. 2개 이상의 행정처분이 연속적 또는 단계적으로 이루어지는 경우 선행처분과 후행처분이 서로 합하여 1개의 법률효과를 완성하는 때에는 선행처분에 하자가 있으면 그 하자는 후행처분에 승계되고, 이러한 경우에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되더라도 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있다. 그러나 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 발생시키는 경우에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되면 선행처분의 하자가 당연무효인 경우를 제외하고는 특별한 사정이 없는 한 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙이다(대법원 2017. 7. 18. 선고 2016두49938 판결 참조). 심판대상조항 위반을 이유로 한 영업정지처분과 폐기물관리법 제27조 제1항 제5호에 따른 허가취소처분은 서로 그 요건과 효과를 달리 하는 점을 고려하면, 양자는 서로 독립하여 별개의 법률효과를 발생시키는 경우에 해당한다. 한편, 청구인은 이 사건 영업정지처분의 취소를 구하는 소를 제기하여 청구가 기각되고 그대로 확정되었고(대법원 2024두39226), 그 상고심 계속 중 청구인이 심판대상조항 등이 헌법에 위반된다고 주장하며 제기한 헌법소원심판청구도 2024. 8. 13. 각하되었으므로(2024헌바292), 선행처분에 불가쟁력이 발생하였다. 그렇다면 이 사건에서 재판의 전제성이 인정되기 위해서는 선행처분인 이 사건 영업정지처분이 무효인 경우에 해당하여야 할 것인데, 행정처분의 근거법률이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없으므로 특별한 사정이 없는 한 그러한 하자는 행정처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연무효사유는 아니므로(헌재 2016. 11. 24. 2015헌바207 참조), 설령 심판대상조항이 위헌으로 결정된다 하더라도 이러한 사정만으로 심판대상조항에 근거한 이 사건 영업정지처분 자체가 무효가 되는 것은 아니고, 취소사유가 인정될 뿐이다. 따라서 심판대상조항이 위헌으로 결정된다 하더라도 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다고 할 수 없으므로, 이 사건 심판청구는 재판의 전제성을 갖추지 못하여 부적법하다(헌재 2022. 4. 12. 2022헌바42 참조).

4. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,이미선,이영진,정형식