헌법재판소 2021. 6. 24. 선고 2021헌바68 결정 [도시 및 주거환경정비법 제63조 등 위헌소원]

1. 사건개요

가. 청구인은 천동 3구역 주거환경개선사업 정비구역 내인 대전 동구(지번생략) 토지 및 그 지상 건물의 소유자로서 위 토지 및 건물을 종교시설로 이용하고 있다.

나. 위 사업은 대전광역시 동구청장이 2016. 8. 18. 대전광역시 고시 제2006-110호로 대전 동구 천동 일원 162,945㎡를 정비구역으로 지정·고시한 이래 지속적으로 추진되어 왔다. 대전광역시 동구청장은 2019. 6. 17. 대전광역시 동구 고시 제2019-88호로 위 사업에 대한 사업시행계획인가처분을 하였다. 위 사업시행계획에 의하면 위사업의 정비구역 내에는 종교용지가 존재하지 않는다.

다. 청구인은 2019. 9. 10. 대전지방법원에 위 인가처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였고(대전지방법원 2019구합106629), 소송 계속 중이던 2020. 9. 18. ‘도시 및 주거환경정비법’ 제63조, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제63조에 대해 도시정비사업 과정에서 종교단체에 대한 손실보상은 현금보상을 원칙으로 하면서 대토(공익사업의 시행으로 조성된 토지) 로 보상할 수 있는 경우를 극히 예외적으로 규정한 것이 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였다가 2021. 2. 16. 기각되자(대전지방법원 2020아608), 2021. 3. 17. 위 조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

라. 당해사건은 제1심 법원에 계속 중이던 2021. 5. 8. 청구인의 소취하로 종료되었다.

2. 심판대상

청구인은 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제63조 및 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제63조에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하고 있다. 그런데 ① 청구인은 도시정비법에 따른 도시정비사업 과정에서 사업시행자가 종교단체의 토지 등을 취득할 때 종교단체에 대한 손실보상은 원칙적으로 현금보상으로 이루어지고 대토로 보상하는 것은 예외적으로만 이루어지는 것이 위헌이라는 취지로 주장한 점, ② 당해사건 법원도 이러한 청구인의 주장을 판단하여 위헌법률심판제청신청을 기각한 점, ③ 청구인이 사업시행자의 토지 등 수용 또는 사용 권한 자체를 다투고 있는 것은 아닌 점 등을 종합하면, 당해사건 재판과 가장 관련 있는 조항은 손실보상 시 현금보상을 원칙으로 하고 대토로 보상하는 것은 예외적으로 규정하고 있는 토지보상법 제63조 제1항이라고 할 것이다. 다만 청구인에게 토지보상법 제63조 제1항이 적용되는 것은 도시정비법 제65조 제1항 본문에서 정비구역에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여 토지보상법을 준용하도록 규정하고 있기 때문이므로, 직권으로 심판대상을 도시정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것) 제65조 제1항 본문 중 토지보상법(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제63조 제1항을 준용하는 부분으로 확정한다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ‘도시 및 주거환경정비법’(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것) 제65조 제1항 본문 중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제63조 제1항을 준용하는 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것) 제65조(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 준용) ① 정비구역에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용은 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차는 대통령령으로 정할 수 있다.

[관련조항] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제63조(현금보상 등) ① 손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급하여야 한다. 다만, 토지소유자가 원하는 경우로서 사업시행자가 해당 공익사업의 합리적인 토지이용계획과 사업계획 등을 고려하여 토지로 보상이 가능한 경우에는 토지소유자가 받을 보상금 중 본문에 따른 현금 또는 제7항 및 제8항에 따른 채권으로 보상받는 금액을 제외한 부분에 대하여 다음 각 호에서 정하는 기준과 절차에 따라 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있다. (이하 각호 생략)

3. 청구인의 주장

심판대상조항에 의하면 도시정비법에 따른 도시정비사업 과정에서 사업시행자가 토지나 종교시설 등 종교단체의 재산을 취득하는 경우 그 취득과 보상에 관하여는 토지보상법의 규정을 준용하는데, 이에 따를 때 손실보상은 현금보상이 원칙이고 종교활동의 존속을 위한 대토제공이나 임시예배처소 마련비용 보상, 성물 보상 등에 대하여는 규정하고 있지 아니하다. 이러한 심판대상조항은 ① 종교단체를 일반 시민(조합원)과 부당하게 차별하는 것이어서 평등권을 침해하고, ② 종교단체는 현금보상만을 받을 수 있어 강제 이주를 당하게 되므로 거주ㆍ이전의 자유를 침해하며, ③ 종교시설을 임의로 수용하고 존속을 위한 대안을 마련하지 않음으로써 종교적 결사의 자유를 비롯한 종교의 자유를 침해하고, ④ 종교단체가 토지 등의 가치를 제대로 보상받지 못하므로 재산권을 침해하며, ⑤ 인간다운 생활을 할 권리의 보장과 국가의 사회보장 의무를 다하지 못하는 것이다.

4. 판단

헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판청구가 적법하기 위해서는 법원에 계속된 구체적 사건에 적용할 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 되어야 한다. 여기에서 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다고 함은, 첫째, 구체적인 사건이 법원에 계속되어 있었거나 계속 중이어야 하고, 둘째, 위헌여부가 문제되는 법률이 당해사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 셋째, 그 법률의 위헌 여부에 따라 당해사건을 담당한 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 말한다(헌재 2011. 11. 24. 2010헌바412 참조). 그런데 앞서 본 바와 같이 당해사건은 소취하로 종결되어 소가 처음부터 계속되지 아니한 것으로 되었으므로, 구체적 사건이 법원에 계속 중이라 볼 수 없고 심판대상조항이 당해사건의 재판에 적용될 여지도 없게 되었다. 따라서 심판대상조항의 위헌 여부는 당해사건 재판의 전제가 되지 아니하므로, 이 사건 심판청구는 재판의 전제성 요건을 갖추지 못하였다(헌재 2011. 11. 24. 2010헌바412; 헌재 2020. 2. 27. 2016헌바222 참조).

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.